Discussion:Développement local
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Le concept de développement local
Avant de devenir un concept dans les années 80, le développement local s’est imposé comme un phénomène économique, social et culturel, de nature très politique, dans un contexte de désindustrialisation des pays qui avaient été à l’origine du développement industriel dont ils ont su tirer d’importants bénéfices - ce fut le cas de l’Europe, de l’Amérique du Nord et de quelques États d’Extrême-Orient – auxquels se sont ajoutés les défis causés par la mise en œuvre de politiques de décentralisation, notamment dans des pays qui, comme la France, sont administrés selon un mode d’organisation qui confère à l’État l’essentiel des compétences en la matière.
Le cas français -
Pour nous limiter au cas français, il faut avoir présent à l’esprit de quelle manière la crise énergétique du début des années 70 s’est traduit par un mouvement général de délocalisation des entreprises qui, pour tirer profit d’avantages comparatifs, en particulier lorsque la production industrielle ne nécessitait pas de faire appel à une main-d’œuvre hautement qualifiée, ont choisi de s’installer hors d’Europe pour bénéficier de conditions de production aux moindres coûts, provoquant un double phénomène de paupérisation des territoires à forte implantation industrielle et une augmentation du chômage qui a atteint, en quelques années, des niveaux exponentiels. C’est ainsi que le pays est passé de 500 000 chômeurs en 1975 à 2 000 000 en 1985 ; du jamais vu depuis la fin de la seconde guerre mondiale, au cours des fameuses « trente glorieuses » !
C’est dans un tel contexte que la France a connu, en 1981, un changement de majorité politique avec l’élection à la Présidence de la République de François Mitterand, porteur d’un projet résultant d’un programme commun de la gauche particulièrement radical du point de vue économique et dont l’application aura pour effet d’amplifier certaines tendances constatées jusqu’alors, en particulier en matière de délocalisation d’entreprises, contraignant le gouvernement à accélérer les réformes sociales prévues dans son programme et à faire le choix de privilégier l’intégration du pays dans une Union Européenne en cours de structuration qui va connaître de ce fait une forte impulsion sous la férule de Jacques Delors. Parmi les réformes sociales importantes mises en œuvre par le gouvernement, quelques-unes concernent le marché du travail, totalement transformé par la montée exponentielle du chômage, en particulier la réforme des retraites dont on attendait d’importants effets pour répondre au chômage des plus jeunes, d’autres, le dialogue social dans les entreprises avec les lois Auroux de 1982, du nom du maire de Roanne, qui concernent la liberté des travailleurs, leur représentation dans l’entreprise et les conditions de la concertation, d’autres encore, la gestion locale – sous l’impulsion notamment des Groupes d’Action Municipale (GAM) -, partout où se manifeste une volonté de promouvoir la participation comme mode de gestion du territoire, d’autres, les politiques d’aménagement urbain grâce, notamment, à la création de la Commission ayant compétence pour distribuer et accompagner les Opérations de Développement Social des Quartiers (ODSQ) sous la responsabilité de Hubert Dubedout, maire de Grenoble, dont la ville est reconnue à l’époque pour être à l’origine d’expérimentations significatives en matière de gestion locale participative grâce à l’appui des groupes d’actions municipales, d’autres enfin, viseront la jeunesse, très affectée par la situation de l’emploi et qui le manifeste par des émeutes urbaines devenues célèbres, en France et dans le monde, qui seront à l’origine de ce qui s’imposera par la suite comme la « politique de la ville ». L’ensemble de ces problématiques auxquelles répondent les pouvoirs publics par une profusion d’instruments de politiques publiques – parmi les plus significatifs on peut évoquer les missions locales d’insertion des jeunes créées à l’initiative de Laurent Schwartz et les Opérations de développement social des quartiers que nous venons d’évoquer etc., autant de dispositifs et d’instruments de toute nature qui vont offrir des ressources à la grande réforme de « décentralisation », mise en œuvre sous l’impulsion de Gaston Defferre, maire de Marseille, qui constitue un des grands marqueurs du nouveau gouvernement de gauche ; une réforme qui s’accompagne notamment de la création d’un nouveau corps d’agents publics, les agents de la Fonction publique territoriale dont la gestion générale est confiée à une nouvelle instance, le Centre de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT), ainsi que de la création d’un nouveau niveau de compétences dans l’organisation territoriale du pays, la Région. En matière d’organisation territoriale du pays, un des changements importants que promeut la décentralisation est l’abandon d’une conception pyramidale, hiérarchique, des relations entre les quatre niveaux de compétences – communal, départemental, régional et national – au bénéfice d’une répartition de ces compétences entre chacune de ces collectivités.
Il est, toutefois, important de faire remarquer que cet ensemble de réformes, aussi importantes soient-elles n’ont pas apporté de solutions immédiates aux problèmes auxquels se trouvaient confrontés un nombre croissant de territoires de la République, parmi lesquels la fermeture et/ou le départ des entreprises, l’augmentation rapide du chômage qui affecte tout particulièrement les jeunes, le devenir de quartiers périphériques dont les logements ont été construits à la hâte dans les années 60 pour accueillir la migration de populations rurales et/ou de populations étrangère venues occuper les postes de travail offerts par les entreprises et les services qui ont bénéficié du boom économique des Trente glorieuses et qui connaissent une situation de délabrement en raison de l’état du bâti, du déficit de services, de la déqualification des habitants etc., sans oublier un monde rural en pleine mutation sous l’effet d’une modernisation accélérée du secteur agricole et d’un rééquilibrage démographique des zones rurales en raison de l’arrivée de nouveaux habitants, porteurs de nouvelles exigences en matière de services de toute nature. Dans un tel contexte, pour faire face à l’urgence, l’État répond en reproduisant ce qu’il a appris à faire ; en particulier, en faisant usage de l’instrument performant dont il s’est doté en période de croissance, la DATAR, Délégation à l’Aménagement du Territoire et aux Affaires Régionales, pour promouvoir des opérations d’aménagement ciblées sur l’ensemble du territoire, avec l’aval des villes et des départements et, pour palier au chômage de masse, en mettant en œuvre d’ambitieuses politiques de requalification des adultes en recherche de travail par la formation. Malheureusement, force a été de constater que, sur ces zones des périphéries urbaines nouvellement aménagées, les entreprises ne se sont pas précipitées pour s’installer dans la mesure où l’objectif des plus dynamiques d’entre elles était de se délocaliser ; quant aux travailleurs nouvellement requalifiés, ils n’ont habituellement pas trouvé d’emplois correspondant à leurs nouvelles qualifications, faute d’employeurs et, parfois, en raison d’écarts trop importants entre les formations conçues au niveau national répondant à des profils généraux qui ne correspondaient pas forcément aux caractéristiques des emplois locaux hérités d’une tradition industrielle ancrée sur le territoire et non relayée nationalement.
C’est dans un tel contexte que des collectivités locales ambitieuses, entrepreneuses et innovantes ont été amenées à faire feu de tout bois sans attendre les interventions de l’État, en utilisant les nouvelles ressources offertes par les nombreuses réformes en cours sous la forme d’instruments de politique publique qui ont été présentés précédemment en s’engageant, avec les populations volontaires et quelques partenaires locaux ou nationaux, dans des concertations locales dont le but était de promouvoir des projets susceptibles de concerner tous les aspects de la vie locale. Selon les territoires, certains de ces engagements ont bénéficié de la contribution d’acteurs locaux déjà impliqués dans des formes de mobilisation, hors du champ politique. C’est ce foisonnement de concertations, d’initiatives, de projets, de démarches etc. susceptibles d’affecter tous les aspects de la vie locale, sans exclusive, en dehors de tout plan prémédité, et d’interpeler toute sorte d’acteurs locaux, dont les profils pouvaient différer d’un territoire à un autre, qui s’est alors imposé comme le « développement local ». Par la suite, lorsqu’il apparaîtra évident que l’efficacité de telles dynamiques repose notamment sur l’appréhension du territoire comme espace à vivre, à aménager, à développer pour le mieux-être et le devenir de ses habitants et qu’une grande partie des conditions à prendre en considération pour satisfaire les exigences du développement durable s’avèreront tributaires de la situation du territoire, le développement local s’imposera alors comme « développement territorial », à la fin des années 90.
Mais avant d’en arriver là, considérons de plus près la situation des années 70-80 dans le souci de mieux rendre compte des caractéristiques de ces mobilisations locales, généralement spontanées, en nous rappelant qu’elles ne sont pas le seul fait de certains élus locaux, entreprenants, que nous venons d’évoquer, mais aussi le fait d’acteurs de la société civile qui ont réussi à s’organiser, localement et nationalement, en se dotant d’une revue, Correspondances municipales, qui s’intéresse aux initiatives et aux expérimentations visant à modifier les pratiques locales, en référence à une conception autogestionnaire, participative, de la gestion communale dans le souci d’identifier les conditions de mise en œuvre et de réussite de projets "ascendants" de développement émanant d’une mobilisation sociale d’acteurs locaux à partir du territoire. Cet ensemble d’expériences et d’initiatives ont tiré profit, en termes de publications, de la création d’Autrement, une maison d’édition qui a lancé une revue et une collection d’ouvrages dans le but de vulgariser ces initiatives et ces expérimentations de toute nature dans les domaines économique, social et culturel. Ces acteurs locaux et leurs initiatives ont, par ailleurs, bénéficié de l’appui d’institutions créées pour la plupart au cours de cette même période, comme l’ANDPL – Association Nationale pour le Développement Local et les Pays, fondée en 1982 qui jouera un rôle actif dans la création de l’UNADEL - Union Nationale des Acteurs du Développement Local - en 1992, une Union qui réunit élus, militants et professionnels autour de la question locale et jouera un rôle important dans l’organisation de la rencontre de Sherbrooke au Canada en 1998 qui consacre la dimension mondiale du développement local.
Il résulte de cet ensemble de mobilisations d’acteurs et d’initiatives un véritable mouvement, certes disparate, émanant d’un segment effervescent de la société civile qui met en avant une critique des interventions de l’État jugées trop « descendantes » au profit d’une gestion publique par le bas au service d’une conception « ascendante » de la gestion publique qui consiste à donner priorité aux besoins et aux aspirations des habitants d’un territoire. L’objectif poursuivi par un tel mouvement est de créer les conditions favorables à une négociation avec les pouvoirs publics locaux et, le cas échéant, nationaux pour qu’ils entendent leurs revendications et leurs demandes, et y répondent en contribuant à promouvoir un développement du territoire par le bas, qui est au principe du développement local. Tel est notamment la démarche prôné par le « Mouvement des Pays », dont le slogan « vivre, travailler et décider au Pays » exprime bien sa volonté d’autonomie vis-à-vis des centres décisionnels nationaux, qu'ils soient politiques ou économiques. C'est pour cette raison que les acteurs locaux engagés dans de telles démarches dites de développement local ont été apparentés, dans les années 1980, à des « militants d'un autre modèle de développement », confondu à un autre modèle de société, qu’on appellerait aujourd’hui, modèle alternatif, un modèle qui fonde sa légitimité sur sa capacité à répondre à des enjeux non seulement économiques et sociaux, mais également écologiques.
Dans ce contexte des années 80, Georges Gontcharoff, qui est alors rédacteur en chef de la revue Correspondances municipales, devenue Territoires en 1998, et Président de l’ANDLP, assume une fonction d’intellectuel organique au sens où l’entend Gramsci, à l’interface entre ce mouvement social, éclaté et hétérogène en raison de son fort ancrage territorial, et les services de l’État. C’est notamment lui qui est à l’origine d’une définition du développement local qu’il propose lors des premiers États généraux des Pays organisés à Mâcon en juin 1982 : « Le développement local n'est pas la croissance, c'est un mouvement culturel, économique et social qui tend à augmenter le bien-être d'une société. Il doit commencer au niveau local et se propager au niveau supérieur. Il doit valoriser les ressources d'un territoire par et pour les groupes qui occupent ce territoire. Il doit être global et multidimensionnel, recomposant ainsi les logiques sectorielles ». Cette définition sera votée à l’unanimité lors de l’Assemblée Générale de ces États généraux sans prêter à débat. Elle recevra par la suite l’aval des milieux académiques
Cette définition présente l’avantage de lever le voile sur le risque d’ambiguïté résultant de l’usage du concept de développement, un concept souvent décrié en raison de son usage normatif par la science économique – cf. à ce propos les ouvrages de référence de Gilbert Rist et de Serge Latouche -, un usage largement relayé par les instances mondiales telles que le Fond Monétaire International (FMI) ou la Banque Mondiale pour rendre compte de la situation économique et sociale des États à travers le monde à partir de références normatives qui ont pour effets d’évaluer la situation de chacun des États et de les classifier pour justifier de la répartition des ressources. De telles pratiques ont notamment pour effets d’entretenir et conforter un ordre mondial et de promouvoir de nouvelles formes de dépendances entre les États qui affectent leur autonomie et leur souveraineté, comme en a fort bien rendu compte l’économiste Samir Amin dans Le développement inégal. En affirmant d’entrée de jeu que le développement n’est pas la croissance mais le résultat d’un processus, d’une dynamique, d’un mouvement, d’une mobilisation etc., on laisse la porte entr’ouverte à la recherche d’un nouveau modèle non seulement de développement à proprement parler mais de société qui remet en cause une conception dirigiste de l’État et de ses interventions et ouvre la voie à la recherche d’alternatives de toute nature.
Dans le monde académique, des économistes comme Bernard Pecqueur et Xavier Greffe ont joué un rôle important en se faisant l’écho de cette approche du développement par un dépassement d’une conception exclusivement économique et géographique grâce à la prise en compte des contributions de la sociologie et de la science politique. Leurs recherches sur le développement local, l’un, Bernard Pecqueur, à partir de sa proximité avec le mouvement social et l’autre, Xavier Greffe, à partir de son implication dans les instances de l’Union Européenne qui promeuvent de nombreux programmes d’appui au développement des territoires auront incontestablement pour effet de donner une plus grande légitimité au concept de développement local et au nouveau regard porté sur le territoire que l’usage de ce concept et l’analyse des mobilisations auxquelles cet usage donne lieu permettent d’appréhender.
En sociologie, la prise en compte de ce concept et l’analyse des situations auxquelles son usage donne lieu a ouvert de nouvelles perspectives de recherches en référence notamment aux travaux d’Alain Touraine sur les Nouveaux mouvements sociaux. Telle est la contribution particulièrement significative de José Arocena, le développement par l’initiative locale : le cas français, dont un des intérêts majeurs est de proposer un cadre d’analyse pour rendre compte de mobilisations d’acteurs locaux qui tentent de s’accorder sur une représentation de l’avenir de leur territoire d’élection sous la forme d’un projet qui sert de légitimation à leur engagement dans des initiatives de toute nature touchant à la vie locale. On retrouve l’importance de cette réalité du projet, des initiatives auxquelles il donne lieu et de l’engagement des acteurs locaux dans les travaux de Pierre Teisserenc qui s’inspirent certes d’Alain Touraine, mais également des analyses de Renaud Sainsaulieu sur l’entreprise en tant que lieu de mobilisation d’acteurs autour de projets et d’initiatives. L’auteur s’intéresse tout particulièrement aux conditions dans lesquelles de telles mobilisations aboutissent à la mise en œuvre d’actions collectives et aux modalités de leur institutionnalisation grâce à la prise en compte de ressources de nature non seulement économiques et sociales, mais aussi identitaires – en langage bourdieusien, on parlerait de ressources symboliques -. Cette attention à la dimension symbolique des facteurs qui contribuent à l’engagement des acteurs locaux explique, selon Pierre Teisserenc, l’importance de la prise en compte de la culture dans ces mobilisations à caractère territorial – cf. son article sur « le développement par la culture » -. Ce sont des facteurs similaires que l’on retrouve dans les travaux de Denis Segrestin qui traitent des mobilisations d’acteurs locaux à partir de la situation des ouvriers menacés dans leurs conditions de travail, voire même dans leur travail et dont l’ancrage territorial et l’attachement au territoire qui en résulte alimentent des stratégies différentes, mais non moins opérantes, d’un territoire à un autre, qui peuvent être à l’origine de la constitution d’un nouveau type de communauté, des communautés de travail ancrées sur un territoire et entretenues par une culture enracinée dans une vie locale en références à des pratiques sociales de la vie quotidienne.
Ces approches du développement local se nourrissent, par ailleurs, de l’intérêt qui a prévalu du côté de la science politique, au cours de cette période, en faveur de la prise en compte non pas tant du phénomène du développement local en tant que tel que des nouvelles pratiques participatives au niveau local, soit dans un cadre formel plus ou moins institué, qu’il s’agisse d’instances participatives, notamment en milieu urbain, ou d’engagements plus spontanés d’acteurs locaux en opposition au pouvoir local et/ou en faveur de nouveaux projets locaux. Tous ces travaux, nombreux et diversifiés, privilégient généralement une approche en termes d’actions collectives, s’intéressant aux modalités de confrontations entre acteurs en présence, de production d’opinions, de négociation d’accord et de prise de décision, dans des arènes locales au sein desquelles se débattent les problèmes relatifs au devenir du territoire. Nous ne faisons ici qu’évoquer ces instances et les débats qu’elles rendent possibles pour reconnaître que, même si de telles instances de concertation ne concernent pas que des territoires considérés comme impliqués dans le développement local, leur apport à la compréhension de ce qui se joue dans de telles instances de concertation et de participation a été essentielle à l’analyse des situations de développement local et de la mobilisation d’acteurs dans l’action collective, sans laquelle la dynamique de développement local reste sans effet – pour mémoire et sans exclusive, évoquons les contributions d’Yves Sintomer, d’Alain Faure, de Pierre Estèbe, de Loïc Blondiaux, de Pierre Lascoumes, de Gilles Novarina, de Jean-Marc Offner etc., sans oublier les travaux de Daniel Cefaï en sociologie sur l’action collective -.
Bibliographie[modifier | modifier le code]
• Alvergne (C.), Taulelle (F.), Du local à l’Europe. Les nouvelles politiques d’aménagement du territoire, PUF, 2002
• Amin (S.), Le développement inégal, éd. De Minuit, 1973.
• Arocena (J.), Le développement par l’initiative locale : le cas français, l’Harmattan, 1986.
• Chambers (R.), « Rural appraisal : rapid, relaxed and participatory », IDS Discussion Paper, 311, 1992.
• Debarbieux (B.), Vanier (M.), Ces territorialités qui se dessinent, Éditions de l’Aube, 2002, 268p
• Frémont (A), La région, Espace vécu, Champs Flammarion, 1999
• Estèbe (P.), Faure (A.), Négrier (E.), Vanier (M.), « Du vent dans les branches du développement local » (Les mots massues du développement local), Sarcasme in Pouvoirs Locaux No 53 II/2002, p. 129 (charte), p. 131-132 (gouvernance), p. 132-133 (réseau).
• Gontcharoff (G.), Dix territoires d'hier et d'aujourd’hui pour mieux comprendre le développement local, Adels, 2009
• Greffe (X.), le développement local, Éditions de l’aube/DATAR, 2002.
• Houée (P.), le développement local au défi de la mondialisation, l’Harmattan, 2001.
• Latouche (S.), Faut-il refuser le développement ? : essai sur l’anti-économique du Tiers-Monde, P.U.F., 1986.
• Pecqueur (B.), Le développement local, Syros, 2e édition revue et augmentée, 2000
• Rist (G.), Le Développement : histoire d’une croyance occidentale, Presses de Science Po, coll. « Références », 4ème édition 2013.
• Segrestin (D.), « L’effet territoire dans la mobilisation ouvrière. Essai d’analyse de situations complexes », Revue française de sociologie, 1983/1.
• Souchier (R.), Made in local. Emploi, croissance, durabilité : et si la solution était locale ?, Eyrolles, 2013
• Teisserenc (P.), Les politiques de développement local. Approche sociologique, Économica, 2002, Paris.
• Teisserenc (P.), « Le développement par la culture », in L'homme et la société, 1997/3, n°125, pp.107-121.
• Teisserenc (P.), « La mobilisation des acteurs de développement », in Sociétés Contemporaines, n° 18-19, décembre 1994, pp.187-213.
• Tiepolo (M.), Suivi évaluation des plans de développement communal au Sahel, Paris, l’Harmattan, 2011.
• Tiepolo (M.), Braccio (S.), « Mainstreaming disaster risk reduction into local development plans for rural tropical Africa : A systematic assessment », In Sustainability, 12, 2196, 2020.
• Veltz Pierre, « Le développement local face à la mondialisation », in Comment améliorer la performance économique des territoires ? Les 3es entretiens de la Caisse des Dépôts sur le développement local, Paris : La société des Acteurs publics/CDC, Collection les Hexagonales, novembre 2000.
• Worms (J.P.), « Comment articuler aménagement du territoire et développement ? » In Pouvoirs locaux No 51 IV/2001, pp. 21-23.
Lourdeur de la partie française
modifierCette section mange une trop grande partie de l'article et par ailleurs mélange selon un plan peu apparent des considérations disparates dont le rapport avec le développement n'est pas totalement évident. Un sérieux nettoyage de cette section semble nécessaire. --Pgreenfinch 7 août 2006 à 11:46 (CEST)