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Voting Rights Act

Le Voting Rights Act est l'un des plus importants textes de loi des États-Unis, qui interdit les discriminations raciales dans le vote. Il a été accepté par le président Lyndon B. Johnson le 6 août 1965, pendant l'apogée du Mouvement afro-américain des droits civiques. Le Congrès a déposé cinq amendements à cette loi, pour étendre son influence. Pensé pour renforcer le droit de vote des Afro-Américains garanti depuis les 14^e et 15^e amendements de la Constitution, la loi assure le droit de vote pour les minorités dans tous le pays, et particulièrement dans le Sud des États-Unis. Selon le Département de la Justice des États-Unis, elle est considérée comme la loi civique la plus efficace de l'histoire du pays.

Le texte contient de nombreuses clauses régulant l'administration électorale. Les dispositions générales prévoient des garanties sur le droit de vote à l'échelle nationale. La Section 2 est une disposition générale qui interdit à tous les États et gouvernements d'État d'imposer des lois électorales qui résulteraient en une discrimination envers une minorité, qu'elle soit raciale ou linguistique. D'autres dispositions générales proscrivent spécifiquement les tests d'alphabétisation et autres moyens historiquement utilisés pour priver les minorités de leurs droits.

Le texte contient aussi des dispositions spécifiques qui ne s'appliquent qu'à certaines juridictions. Une disposition spécifique fondamentale est la Section 5, qui exige un précontrôle de certaines juridictions : ces juridictions ont l'interdiction de mettre en place des changements sur le vote sans l'aval du Procureur général des États-Unis ou de la Cour Fédérale du District de Columbia selon lequel le changement ne discrimine aucune minorité protégée. Une autre disposition spécifique requiert que les juridictions où les minorités linguistiques sont très présentes disposent de scrutins bilingues.

La Section 5 et la majorité des autres dispositions spécifiques s'appliquent à des juridictions englobées par la "formule de couverture", prescrite dans la Section 4(b). La formule de couverture avait pour but d'englober les juridictions imposant de sévères discriminations électorales en 1965, elle fut mise à jour en 1970 et en 1975. Dans l'affaire Shelby County v. Holder (2013), la Cour suprême a invalidé la formule de couverture comme inconstitutionnelle, statuant qu'elle n'était plus apte à répondre aux circonstances actuelles. La Cour n'a pas invalidé la Section 5, mais sans formule de couverture, la Section 5 n'est plus applicable.

Histoire législative

Texte original

Sénat

Le Voting Rights Act fut présenté au Congrès le 17 mars 1965 sous la nomenclature S. 1564 et il fut porté conjointement par les deux chefs de partis : Mike Mansfield, de l'Illinois pour les Démocrates, et Everett Dirksen, du Montana pour les Républicains. Les deux hommes avaient auparavant travaillé ensemble avec le Procureur Général Katzenbach pour préparer l'expression du projet. Bien que les Démocrates eussent deux tiers des sièges dans les deux chambres du Congrès après les élections de 1964, Johnson avait peur que les Démocrates du Sud ne sabotent le projet, comme ils l'avaient déjà fait pour d'autres projets de droits civiques. Il enrôla Dirksen pour gagner le support des Républicains. Dirksen n'entendait initialement pas soutenir cette législation si peu de temps après le Civil Rights Act de 1964, mais il exprima une certaine volonté d'accepter une législation "révolutionnaire" après avoir appris à propos des violences policières dont avaient été victimes les manifestants à Selma lors du Bloody Sunday. Étant donné le rôle clé qu'a joué Dirksen en aidant Katzenbach à rédiger la loi, elle est devenue de manière officieuse la loi "Dirksenbach". Après que Mansfield et Dirksen ont présenté la loi, 64 Sénateurs acceptèrent de porter le projet, résultant en un total de 46 Démocrates et 20 Républicains.

Le texte comportait plusieurs dispositions spécifiques qui ciblaient certains États et gouvernements locaux : une "formule de couverture" déterminait quelles juridictions (les "juridictions couvertes") étaient sujettes aux autres dispositions spécifiques ; une exigence de "précontrôle" qui interdisait aux juridictions couvertes de mettre en place des changements dans leurs procédures électorales sans avoir reçu l'aval du Procureur Général ou de la Cour Fédérale du District de Columbia selon lequel les changements n'étaient pas discriminatoires ; et la suspension des "tests ou autres moyens", comme les tests d'alphabétisation, dans les juridictions couvertes. Le texte autorisait l'affectation d'examinateurs fédéraux pour inscrire les votants et d'observateurs fédéraux pour surveiller les élections dans les juridictions couvertes qui imposaient une discrimination sévère. Le texte fixait l'expiration de ces dispositions spécifiques au bout de cinq ans.

L'étendue de la formule de couverture était matière à discussion au Congrès. La formule de juridiction s'appliquait à une juridiction si : (1) la juridiction continuait à utiliser des "tests ou autres moyens" le 1er novembre 1964 et (2) moins de 50% des résidents en âge de voter de la juridiction étaient inscrits ou avaient votés lors de l'élection présidentielle du 1er novembre 1964. Cette formule ne s'appliqua qu'à peu de juridictions en dehors du sud profond. Pour apaiser les législateurs qui trouvaient que la loi ciblait injustement les juridictions du sud, la loi incluait une interdiction générale de discrimination raciale dans les processus électoraux qui s'appliquait à l'échelle nationale. Le texte incluait aussi des dispositions permettant à une juridiction couverte de "se soustraire" de la couverture en prouvant à la cour fédérale qu'elle n'avait pas utilisé de "test ou moyen" dans un but discriminatoire ou à effet discriminatoire pendant une période de 5 ans précédant sa requête. Il existait également une clause d'"addition" selon laquelle les cours fédérales pouvaient soumettre des juridictions non couvertes mais usant de la discrimination à des recours prévus dans les dispositions spécifiques.

Le texte fut d'abord examiné par le Comité judiciaire du Sénat, dont le secrétaire, James Eastland, sénateur démocrate du Mississippi, s'opposa au projet avec plusieurs autres sénateurs du Sud. Pour éviter que le texte ne meure lors de l'examen par le Comité, Mansfield proposa une motion pour obliger le Comité à rendre le texte d'ici au 9 avril, rapport que le Sénat adopta avec une majorité écrasante de 67 à 13. Pendant l'examen par le comité, Ted Kennedy, sénateur démocrate du Massachusetts, tenta d'amender le texte afin d'interdire l'impôt par tête. Bien que le 24^e amendement de la Constitution - qui interdisait l'impôt par tête dans les élections fédérales - aie été ratifié un an auparavant, l'administration Johnson et les partisans du texte n'avaient pas inclus de disposition interdisant l'impôt par tête dans les scrutins d'États parce qu'ils craignaient que les Cours n'invalident la loi comme inconstitutionnelle. En outre, en n'incluant pas l'impôt par tête comme "test ou moyen", la formule ne couvrait pas des États comme le Texas ou l'Arkansas, atténuant ainsi l'opposition venant de ces deux États aux parlementaires influents. Néanmoins, avec le soutien des libéraux du Comité, l'amendement de Kennedy visant à interdire l'impôt par tête fut adopté par 9 voix contre 4. En réponse, Dirksen proposa un amendement qui exemptait de couverture les États dont au moins 60% de la population était inscrite pour voter ou dont le taux de participation dépassait la moyenne nationale lors de la précédente élection présidentielle. Cet amendement, qui exemptait tous les État à l'exception du Mississippi, fut adopté lors d'une réunion du Comité à laquelle trois libéraux étaient absents. Dirksen proposa d'abandonner son amendement si l'interdiction de l'impôt par tête était levée. Finalement, le texte fut rendu par le Comité après un vote de 12 à 4 en faveur de celui-ci sans autres recommendations.

Le 22 avril, la totalité du Sénat commença à débattre le texte. Dirksen parla le premier en faveur du texte, statuant que "la législation est nécessaire si le mandat univoque du 15^e amendement devait être mis en place et si la Déclaration d'indépendance devait avoir du sens." Strom Thurmond, sénateur républicain de la Caroline du Sud, rétorqua que cette loi mènerait "au despotisme et à la tyrannie", et Sam Ervin, sénateur démocrate de la Caroline du Nord, soutint que le texte était inconstitutionnel car il privait les États de leur droit énoncé dans la Section 2 de l'Article I de la Constitution selon lequel ils pouvaient établir les qualifications des électeurs et parce que les dispositions spécifiques ne ciblaient que certaines juridictions. Le 6 mai, Ervin proposa un amendement pour supprimer le déclenchement automatique de la formule de couverture et à la place de permettre aux juges fédéraux de nommer des examinateurs fédéraux pour administrer l'inscription des votants. Cet amendement fut rejeté par une écrasante majorité, avec 42 démocrates et 22 républicains ayant voté contre. Le 11 mai, après un interminable débat, l'amendement proposé par Ted Kennedy pour supprimer l'impôt par tête fut également rejeté par 49 voix pour et 45 voix contre. Cependant le Sénat accepta d'inclure une disposition autorisant le Procureur Général à poursuivre une juridiction, couverte ou non, pour contester son usage de l'impôt par tête. Un amendement proposé par Robert Kennedy, sénateur démocrate de New York, donnant le droit de vote aux citoyens ignorant l'anglais mais qui ont atteint un niveau d'éducation équivalent à l'entrée au collège fut aussi adopté avec 48 voix pour et 19 voix contre. Les législateurs du Sud proposèrent une série d'amendement pour affaiblir le projet, qui furent tous rejetés.

Le 25 mai, le Sénat vota pour la clôture par 70 voix pour et 30 voix contre, évitant ainsi la menace d'obstruction parlementaire et limitant un plus ample débat sur le texte. Le 26 mai, le Sénat adopta la loi par 77 voix pour et 19 voix contre (Démocrates : 47-16, Républicains 30-2) ; seuls les Sénateurs du Sud ont voté contre.

Chambre des Représentants

Emanuel Celler, représentant de l'État de New York, président de la Chambre Judiciaire de la Chambre des Représentants présenta la Voting Right Act à la Chambre des Représentants le 19 mars 1965 sous la nomenclature H.R. 6400. Le comité judiciaire de la Chambre fut le premier comité à examiner le texte. Le Vice-Président du comité, William McCulloch, représentant républicain de l'Ohio, pourtant soutien de l'extension des droits de vote, s'opposa à la fois à la suppression de l'impôt par tête et à la formule de couverture, et mena l'opposition au sein du comité. Le comité approuva finalement le texte le 12 mai mais ne rendit son rapport que le 1^er juin. Le texte incluait deux amendements apportés par le sous-comité : une pénalité pour les personnes privées qui interfèrent avec le droit de vote, et la suppression de l'impôt par tête. La suppression de l'impôt par tête obtint le support du Président de la Chambre, John McCormack. Le texte fut examiné par le comité sur la règlementation, dont le Président, Howard W. Smith, représentant démocrate de la Virginie, s'opposa au texte et retarda son examen jusqu'au 24 juin, date à laquelle Celler initia des procédures pour libérer le comité de l'examen du texte. Sous la pression des partisans du texte, Smith autorisa sa parution une semaine plus tard, et la Chambre commença à débattre sur le texte le 6 juillet.

Pour défaire le Voting Rights Act, McCulloch présenta un autre texte sous la nomenclature H.R. 7896. Il aurait autorisé le Procureur Général à nommer des greffiers après réception de 25 plaintes sérieuses concernant la discrimination dans une juridiction, et aurait interdit les tests d'alphabétisation pour toute personne prouvant qu'elle avait terminé l'école primaire. Le texte de McCulloch fut soutenu par le Leader de l'opposition à la Chambre Gerald Ford, représentant républicain du Michigan, et les représentants démocrates du Sud, comme alternative au Voting Rights Act. L'adminitration Johnson vit le texte H.R. 7896 comme une menace sérieuse à l'adoption du Voting Rights Act. Cependant, le soutien au texte H.R. 7896 s'estompa après que William M. Tuck, représentant démocrate de la Virginie, a déclaré publiquement qu'il préférait H.R. 7896 parce que le Voting Rights Act permettrait légitimement aux Afro-Américains de voter. Sa déclaration écarta tout support du H.R. 7896, qui fut rejeté par 171 voix pour et 248 voix contre le 9 juillet. Plus tard le même jour, la Chambre adopta le Voting Rights Act par 333 voix pour et 85 voix contre (Démocrates : 221-61, Républicains : 112-24).

Comité de conférence

Les deux chambres nommèrent un comité de conférence pour résoudre les différences entre les versions issues du Sénat et de la Chambre des représentants. Un conflit majeur concernait les dispositions de l'impôt par tête; la version du Sénat autorisait le Procureur Général à poursuivre les États qui utilisaient l'impôt par tête pour discriminer, tandis que la version de la Chambre interdisait complètement l'impôt par tête. Devant l'impasse que représentait ce conflit, le Procureur Général Katzenbach modifia le langage législatif, définissant l'impôt par tête comme inconstitutionnel et chargeant le Département de Justice de poursuivre les États qui continuaient à utiliser l'impôt par tête. Pour apaiser les membres du comité les plus libéraux, jugeant la disposition pas assez revendicatrice, Katzenbach mobilisa l'aide de Martin Luther King, qui apporta son soutien au compromis. L'approbation de Martin Luther King mit fin au conflit et, le 29 juillet, le comité de conférence rapporta sa version du texte. La chambre adopta cette version le 3 août par 328 voix pour et 74 voix contre (Démocrates : 217-54, Républicains : 111-20), et le Sénat l'adopta le 4 août par 79 voix pour et 18 voix contre (Démocrates : 49-17, Républicains : 30-1). Le 6 août, le Président Johnson signa l'Act devant Martin Luther King, Rosa Parks, John Lewis et d'autres leaders du mouvement des droits civiques qui assistèrent à la cérémonie de signature.

Amendements

Le Congrès a promulgué des amendements majeurs de l'Act en 1970, 1975, 1982, 1992 et 2006. Chaque amendement coïncidait avec l'expiration imminente de certaines dispositions spécifiques de l'Act. Initialement prévues pour expirer en 1970, ces dispositions spécifiques furent à chaque fois renouvelées par le Congrès en réponse à la continuation des discriminations dans le vote. Le Congrès étendit la formule de couverture et les dispositions liées à celle-ci, telle que l'exigence de précontrôle de la Section 5, pour cinq ans en 1970, sept ans en 1975, et 25 ans en 1982 et 2006. en 1970 et 1975, le Congrès étendit également la portée de la formule de couverture en ajoutant 1968 et 1972 comme dates de déclenchement. La couverture fut étendue une nouvelle fois en 1975 lorsque le Congrès élargit la signification de "tests et moyens" pour englober toute juridiction prévoyant des procédures électorales en langue anglaise uniquement, dans le cas où une minorité constituerait plus de cinq pourcents de la population en âge de voter. Ces extensions amenèrent de nombreuses juridictions sous l'autorité de la formule de couverture, même en dehors du Sud. Pour alléger le poids des dispositions spécifiques modifiées, le Congrès libéralisa la procédure de sortie de couverture en 1982 en autorisant les juridictions se conformant à l'Act et agissant pour l'expansion de la participation des minorités à sortir de la formule.

En plus de rééditer les dispositions spécifiques et d'étendre la formule de couverture, le Congrès modifia et ajouta plusieurs autres dispositions à l'Act. Par exemple le Congrès élargit l'interdiction des "test ou moyens" à une échelle nationale en 1970 et la rendit permanente en 1975. En 1975, le Congrès étendit également la portée de l'Act pour protéger les minorités linguistiques des discriminations dans le vote. La Congrès définit "les minorités linguistiques" comme "les Indiens Américains, les Asiatiques Américains, les Natifs d'Alaska et les personnes d'ascendance espagnole." Le Congrès modifia plusieurs dispositions, telles que l'exigence de précontrôle et l'interdiction générale des lois électorales discriminatoires, pour lutter contre les discriminations envers les minorités linguistiques. Le Congrès promulgua également une exigence d'élection bilingue dans la Section 203, qui oblige les autorités à fournir des bulletins et des informations de vote dans le langage des minorités linguistiques dans les juridictions où elles représentent une grande proportion de non-anglophones. Initialement prévue pour durer dix ans, la Section 203 fut prolongée par le Congrès pour 7 ans en 1982, étendue et réhabilitée pour 15 ans en 1992 et réhabilitée pour 25 ans en 2006. Les exigences d'élections bilingues sont restées controversées, car les partisans avançaient que l'aide bilingue était nécessaire pour permettre aux néo-naturalisés de voter et les opposants avançaient que ces exigences constituaient des mesures non soutenues par le gouvernement.

Plusieurs amendements répondaient aux jugements avec lesquels le Congrès était en désaccord. En 1982, le Congrès amenda l'Act pour retourner le jugement de la Cour Suprême dans l'affaire Mobile v. Bolden (1980), qui statuait que l'interdiction des discriminations dans le vote prescrite dans la Section 2 ne s'appliquait qu'en cas de discriminations intentionnelles. Le Congrès répondit en élargissant la Section 2 pour interdire explicitement toute mesure à impact raciste, indépendamment de l'intention de la mesure, raciste ou non. La majorité des litiges concernant "la dilution des votes" fut déplacée de l'autorité de l'exigence de précontrôle à l'autorité de la Section 2 de l'Acte. En 2006, le Congrès amenda l'Act pour renverser le jugement de deux affaires traitées par la Cour Suprême : Reno v. Bossier Parish School Board (2000) , qui interprétait l'exigence de précontrôle de la Section 5 comme interdisant uniquement les changements électoraux mis en place ou maintenus dans un but discrimibatoire "rétrograde" au lieu d'interdire les changements discriminatoires de toutes sortes, et l'affaire Georgia v. Ashcroft (2003), qui établit un critère plus large pour déterminer si un plan de redécoupage électoral avait eu un effet inadmissible selon la Section 5, considérant que d'évaluer seulement si un groupe minoritaire pourvait élire ses candidats préférentiels n'était pas suffisant. En 2014, le Voting Rights Amendments Act fut présenté au Congrès pour créer une nouvelle formule de couverture et amender plusieurs autres dispositions en réponse au jugement de la Cour Suprême dans l'affaire Shelby County v. Holder (2013), qui invalida la formule de couverture comme inconstitutionnelle. Il fut renvoyé au sous-comité parlementaire de sur la Constitution et la Justice Civile le 11 Février 2015, mais aucune action n'en découla cette année-là.

Dispositions

Première page du Voting Rights Act de 1965

L'Act rassemble deux types de dispositions : les "dispositions générales", qui s'appliquent à l'échelle nationale, et les "dispositions spéciales", qui concernent seulement certains Etats ou gouvernements locaux. La plupart des dispositions sont pensées pour protéger les droits de vote des minorités de race et de langue. Sous le terme "minorité de langue" sont regroupées les "personnes indiennes américaines, asiatiques américaines, indigènes d'Alaska ou d'ascendance espagnole." Les dispositions de l'Act ont été complétées par de nombreux amendements du Congrès ainsi que des interprétations judiciaires.

Dispositions générales

Interdiction générale des lois de vote discriminatoires

Section 2 prohibits any jurisdiction from implementing a "voting qualification or prerequisite to voting, or standard, practice, or procedure ... in a manner which results in a denial or abridgement of the right ... to vote on account of race," color, or language minority status. The Supreme Court has allowed private plaintiffs to sue to enforce this prohibition. In Mobile v. Bolden (1980), the Supreme Court held that as originally enacted in 1965, Section 2 simply restated the Fifteenth Amendment and thus prohibited only those voting laws that were intentionally enacted or maintained for a discriminatory purpose. In 1982, Congress amended Section 2 to create a "results" test, which prohibits any voting law that has a discriminatory effect irrespective of whether the law was intentionally enacted or maintained for a discriminatory purpose. The 1982 amendments provided that the results test does not guarantee protected minorities a right to proportional representation.

When determining whether a jurisdiction's election law violates this general prohibition, courts have relied on factors enumerated in the Senate Judiciary Committee report associated with the 1982 amendments ("Senate Factors"), including:

1. The history of official discrimination in the jurisdiction that affects the right to vote;
2. The degree to which voting in the jurisdiction is racially polarized;
3. The extent of the jurisdiction's use of majority vote requirements, unusually large electoral districts, prohibitions on bullet voting, and other devices that tend to enhance the opportunity for voting discrimination;
4. Whether minority candidates are denied access to the jurisdiction's candidate slating processes, if any;
5. The extent to which the jurisdiction's minorities are discriminated against in socioeconomic areas, such as education, employment, and health;
6. Whether overt or subtle racial appeals in campaigns exist;
7. The extent to which minority candidates have won elections;
8. The degree that elected officials are unresponsive to the concerns of the minority group; and
9. Whether the policy justification for the challenged law is tenuous.

The report indicates not all or a majority of these factors need to exist for an electoral device to result in discrimination, and it also indicates that this list is not exhaustive, allowing courts to consider additional evidence at their discretion.

Section 2 prohibits two types of discrimination: "vote denial", in which a person is denied the opportunity to cast a ballot or to have their vote properly counted, and "vote dilution", in which the strength or effectiveness of a person's vote is diminished. Most Section 2 litigation has concerned vote dilution, especially claims that a jurisdiction's redistricting plan or use of at-large/multimember elections prevents minority voters from casting sufficient votes to elect their preferred candidates. An at-large election can dilute the votes cast by minority voters by allowing a cohesive majority group to win every legislative seat in the jurisdiction. Redistricting plans can be gerrymandered to dilute votes cast by minorities by "packing" high numbers of minority voters into a small number of districts or "cracking" minority groups by placing small numbers of minority voters into a large number of districts.

In Thornburg v. Gingles (1986), the Supreme Court used the term "vote dilution through submergence" to describe claims that a jurisdiction's use of an at-large/multimember election system or gerrymandered redistricting plan diluted minority votes, and it established a legal framework for assessing such claims under Section 2. Under the Gingles test, plaintiffs must show the existence of three preconditions:

1. The racial or language minority group "is sufficiently numerous and compact to form a majority in a single-member district";
2. The minority group is "politically cohesive" (meaning its members tend to vote similarly); and
3. The "majority votes sufficiently as a bloc to enable it ... usually to defeat the minority's preferred candidate."

The first precondition is known as the "compactness" requirement and concerns whether a majority-minority district can be created. The second and third preconditions are collectively known as the "racially polarized voting" or "racial bloc voting" requirement, and they concern whether the voting patterns of the different racial groups are different from each other. If a plaintiff proves these preconditions exist, then the plaintiff must additionally show, using the remaining Senate Factors and other evidence, that under the "totality of the circumstances", the jurisdiction's redistricting plan or use of at-large or multimember elections diminishes the ability of the minority group to elect candidates of its choice.

Subsequent litigation further defined the contours of these "vote dilution through submergence" claims. In Bartlett v. Strickland (2009), the Supreme Court held that the first Gingles precondition can be satisfied only if a district can be drawn in which the minority group comprises a majority of voting-age citizens. This means that plaintiffs cannot succeed on a submergence claim in jurisdictions where the size of the minority group, despite not being large enough to comprise a majority in a district, is large enough for its members to elect their preferred candidates with the help of "crossover" votes from some members of the majority group. In contrast, the Supreme Court has not addressed whether different protected minority groups can be aggregated to satisfy the Gingles preconditions as a coalition, and lower courts have split on the issue.

The Supreme Court provided additional guidance on the "totality of the circumstances" test in Johnson v. De Grandy (1994). The Court emphasized that the existence of the three Gingles preconditions may be insufficient to prove liability for vote dilution through submergence if other factors weigh against such a determination, especially in lawsuits challenging redistricting plans. In particular, the Court held that even where the three Gingles preconditions are satisfied, a jurisdiction is unlikely to be liable for vote dilution if its redistricting plan contains a number of majority-minority districts that is proportional to the minority group's population size. The decision thus clarified that Section 2 does not require jurisdictions to maximize the number of majority-minority districts. The opinion also distinguished the proportionality of majority-minority districts, which allows minorities to have a proportional opportunity to elect their candidates of choice, from the proportionality of election results, which Section 2 explicitly does not guarantee to minorities.

An issue regarding the third Gingles precondition remains unresolved. In Gingles, the Supreme Court split as to whether plaintiffs must prove that the majority racial group votes as a bloc specifically because its members are motivated to vote based on racial considerations and not other considerations that may overlap with race, such as party affiliation. A plurality of justices said that requiring such proof would violate Congress's intent to make Section 2 a "results" test, but Justice White maintained that the proof was necessary to show that an electoral scheme results in racial discrimination. Since Gingles, lower courts have split on the issue.

Although most Section 2 litigation has involved claims of vote dilution through submergence, courts also have addressed other types of vote dilution under this provision. In Holder v. Hall (1994), the Supreme Court held that claims that minority votes are diluted by the small size of a governing body, such as a one-person county commission, may not be brought under Section 2. A plurality of the Court reasoned that no uniform, non-dilutive "benchmark" size for a governing body exists, making relief under Section 2 impossible. Another type of vote dilution may result from a jurisdiction's requirement that a candidate be elected by a majority vote. A majority-vote requirement may cause a minority group's candidate of choice, who would have won the election with a simple plurality of votes, to lose after a majority of voters unite behind another candidate in a runoff election. The Supreme Court has not addressed whether such claims may be brought under Section 2, and lower courts have reached different conclusions on the issue.

In addition to claims of vote dilution, courts have considered vote denial claims brought under Section 2. The Supreme Court, in Richardson v. Ramirez (1974), held that felony disenfranchisement laws cannot violate Section 2 because, among other reasons, Section 2 of the Fourteenth Amendment permits such laws. A federal district court in Mississippi held that a "dual registration" system that requires a person to register to vote separately for state elections and local elections may violate Section 2 if the system has a racially disparate impact in light of the Senate Factors. Starting in 2013, lower federal courts began to consider various challenges to voter ID laws brought under Section 2.

Specific prohibitions

The Act contains several specific prohibitions on conduct that may interfere with a person's ability to cast an effective vote. One of these prohibitions is prescribed in Section 201, which prohibits any jurisdiction from requiring a person to comply with any "test or device" to register to vote or cast a ballot. The term "test or device" is defined as literacy tests, educational or knowledge requirements, proof of good moral character, and requirements that a person be vouched for when voting. Before the Act's enactment, these devices were the primary tools used by jurisdictions to prevent racial minorities from voting. Originally, the Act suspended tests or devices temporarily in jurisdictions covered by the Section 4(b) coverage formula, but Congress subsequently expanded the prohibition to the entire country and made it permanent. Relatedly, Section 202 prohibits jurisdictions from imposing any "durational residency requirement" that requires persons to have lived in the jurisdiction for more than 30 days before being eligible to vote in a presidential election.

Several further protections for voters are contained in Section 11. Section 11(a) prohibits any person acting under color of law from refusing or failing to allow a qualified person to vote or to count a qualified voter's ballot. Similarly, Section 11(b) prohibits any person from intimidating, harassing, or coercing another person for voting or attempting to vote. Two provisions in Section 11 address voter fraud: Section 11(c) prohibits people from knowingly submitting a false voter registration application to vote in a federal election, and Section 11(e) prohibits voting twice in a federal election.

Finally, under Section 208, a jurisdiction may not prevent anyone who is English-illiterate or has a disability from being accompanied into the ballot box by an assistant of the person's choice. The only exceptions are that the assistant may not be an agent of the person's employer or union.

Bail-in

Section 3(c) contains a "bail-in" or "pocket trigger" process by which jurisdictions that fall outside the coverage formula of Section 4(b) may become subject to preclearance. Under this provision, if a jurisdiction has racially discriminated against voters in violation of the Fourteenth or Fifteenth Amendments, a court may order the jurisdiction to have future changes to its election laws preapproved by the federal government. Because courts have interpreted the Fourteenth and Fifteenth Amendments to prohibit only intentional discrimination, a court may bail in a jurisdiction only if the plaintiff proves that the jurisdiction enacted or operated a voting practice to purposely discriminate.

Section 3(c) contains its own preclearance language and differs from Section 5 preclearance in several ways. Unlike Section 5 preclearance, which applies to a covered jurisdiction until such time as the jurisdiction may bail out of coverage under Section 4(a), bailed-in jurisdictions remain subject to preclearance for as long as the court orders. Moreover, the court may require the jurisdiction to preclear only particular types of voting changes. For example, the bail-in of New Mexico in 1984 applied for 10 years and required preclearance of only redistricting plans. This differs from Section 5 preclearance, which requires a covered jurisdiction to preclear all of its voting changes.

During the Act's early history, Section 3(c) was little used; no jurisdictions were bailed in until 1975. Between 1975 and 2013, 18 jurisdictions were bailed in, including 16 local governments and the states of Arkansas and New Mexico. Although the Supreme Court held the Section 4(b) coverage formula unconstitutional in Shelby County v. Holder (2013), it did not hold Section 3(c) unconstitutional. Therefore, jurisdictions may continue to be bailed-in and subjected to Section 3(c) preclearance. In the months following Shelby County, courts began to consider requests by the Attorney General and other plaintiffs to bail in the states of Texas and North Carolina, and in January 2014 a federal court bailed in Evergreen, Alabama.

A more narrow bail-in process pertaining to federal observer certification is prescribed in Section 3(a). Under this provision, a federal court may certify a non-covered jurisdiction to receive federal observers if the court determines that the jurisdiction violated the voting rights guaranteed by the Fourteenth or Fifteenth Amendments. Jurisdictions certified to receive federal observers under Section 3(a) are not subject to preclearance.

Special provisions

Coverage formula

Map depicting states and counties encompassed by the Act's coverage formula in January 2008 (excluding bailed-out jurisdictions)

States and counties encompassed by the Act's coverage formula in January 2008 (excluding bailed-out jurisdictions). Several counties subsequently bailed out, but the majority of the map accurately depicts covered jurisdictions before the Supreme Court's decision in Shelby County v. Holder (2013), which declared the coverage formula unconstitutional.

Section 4(b) contains a "coverage formula" that determines which states and local governments may be subjected to the Act's other special provisions (except for the Section 203(c) bilingual election requirements, which fall under a different formula). Congress intended for the coverage formula to encompass the most pervasively discriminatory jurisdictions. A jurisdiction is covered by the formula if:

1. As of November 1, 1964, 1968, or 1972, the jurisdiction used a "test or device" to restrict the opportunity to register and vote; and
2. Less than half of the jurisdiction's eligible citizens were registered to vote on November 1, 1964, 1968, or 1972; or less than half of eligible citizens voted in the presidential election of November 1964, 1968, or 1972.

As originally enacted, the coverage formula contained only November 1964 triggering dates; subsequent revisions to the law supplemented it with the additional triggering dates of November 1968 and November 1972, which brought more jurisdictions into coverage. For purposes of the coverage formula, the term "test or device" includes the same four devices prohibited nationally by Section 201—literacy tests, educational or knowledge requirements, proof of good moral character, and requirements that a person be vouched for when voting—and one further device defined in Section 4(f)(3): in jurisdictions where more than 5% of the citizen voting age population are members of a single language minority group, any practice or requirement by which registration or election materials are provided only in English. The types of jurisdictions that the coverage formula applies to include states and "political subdivisions" of states. Section 14(c)(2) defines "political subdivision" to mean any county, parish, or "other subdivision of a State which conducts registration for voting."

As Congress added new triggering dates to the coverage formula, new jurisdictions were brought into coverage. The 1965 coverage formula included the whole of Alabama, Alaska, Georgia, Louisiana, Mississippi, South Carolina, and Virginia; and some subdivisions (usually counties) in Arizona, Hawaii, Idaho, and North Carolina. The 1968 coverage resulted in the partial coverage of Alaska, Arizona, California, Connecticut, Idaho, Maine, Massachusetts, New Hampshire, New York, and Wyoming. Connecticut, Idaho, Maine, Massachusetts, and Wyoming filed successful "bailout" lawsuits, as also provided by section 4. The 1972 coverage covered the whole of Alaska, Arizona, and Texas, and parts of California, Florida, Michigan, New York, North Carolina, and South Dakota.

The special provisions of the Act were initially due to expire in 1970, and Congress renewed them for another five years. In 1975, the Act's special provisions were extended for another seven years. In 1982, the coverage formula was extended again, this time for 25 years, but no changes were made to the coverage formula, and in 2006, the coverage formula was again extended for 25 years.

Throughout its history, the coverage formula remained controversial because it singled out certain jurisdictions for scrutiny, most of which were in the Deep South. In Shelby County v. Holder (2013), the Supreme Court declared the coverage formula unconstitutional because the criteria used were outdated and thus violated principles of equal state sovereignty and federalism. The other special provisions that are dependent on the coverage formula, such as the Section 5 preclearance requirement, remain valid law. However, without a valid coverage formula, these provisions are unenforceable.

Preclearance requirement

Section 5 requires that covered jurisdictions receive federal approval, known as "preclearance", before implementing changes to their election laws. A covered jurisdiction has the burden of proving that the change does not have the purpose or effect of discriminating on the basis of race or language minority status; if the jurisdiction fails to meet this burden, the federal government will deny preclearance and the jurisdiction's change will not go into effect. The Supreme Court broadly interpreted Section 5's scope in Allen v. State Board of Election (1969), holding that any change in a jurisdiction's voting practices, even if minor, must be submitted for preclearance. The Court also held that if a jurisdiction fails to have its voting change precleared, private plaintiffs may sue the jurisdiction in the plaintiff's local district court before a three-judge panel. In these Section 5 "enforcement actions", a court considers whether the jurisdiction made a covered voting change, and if so, whether the change had been precleared. If the jurisdiction improperly failed to obtain preclearance, the court will order the jurisdiction to obtain preclearance before implementing the change. However, the court may not consider the merits of whether the change should be approved.

Jurisdictions may seek preclearance through either an "administrative preclearance" process or a "judicial preclearance" process. If a jurisdiction seeks administrative preclearance, the Attorney General will consider whether the proposed change has a discriminatory purpose or effect. After the jurisdiction submits the proposed change, the Attorney General has 60 days to interpose an objection to it. The 60-day period may be extended an additional 60 days if the jurisdiction later submits additional information. If the Attorney General interposes an objection, then the change is not precleared and may not be implemented. The Attorney General's decision is not subject to judicial review, but if the Attorney General interposes an objection, the jurisdiction may independently seek judicial preclearance, and the court may disregard the Attorney General's objection at its discretion. If a jurisdiction seeks judicial preclearance, it must file a declaratory judgment action against the Attorney General in the U.S. District Court for D.C. A three-judge panel will consider whether the voting change has a discriminatory purpose or effect, and the losing party may appeal directly to the Supreme Court. Private parties may intervene in judicial preclearance lawsuits.

In several cases, the Supreme Court has addressed the meaning of "discriminatory effect" and "discriminatory purpose" for Section 5 purposes. In Beer v. United States (1976), the Court held that for a voting change to have a prohibited discriminatory effect, it must result in "retrogression" (backsliding). Under this standard, a voting change that causes discrimination, but does not result in more discrimination than before the change was made, cannot be denied preclearance for having a discriminatory effect. For example, replacing a poll tax with an equally expensive voter registration fee is not a "retrogressive" change because it causes equal discrimination, not more. Relying on the Senate report for the Act, the Court reasoned that the retrogression standard was the correct interpretation of the term "discriminatory effect" because Section 5's purpose is " 'to insure that [the gains thus far achieved in minority political participation] shall not be destroyed through new [discriminatory] procedures' ". The retrogression standard applies irrespective of whether the voting change allegedly causes vote denial or vote dilution.

In 2003, the Supreme Court held in Georgia v. Ashcroft that courts should not determine that a new redistricting plan has a retrogressive effect solely because the plan decreases the number of minority-majority districts. The Court emphasized that judges should analyze various other factors under the "totality of the circumstances", such as whether the redistricting plan increases the number of "influence districts" in which a minority group is large enough to influence (but not decide) election outcomes. In 2006, Congress overturned this decision by amending Section 5 to explicitly state that "diminishing the ability [of a protected minority] to elect their preferred candidates of choice denies or abridges the right to vote within the meaning of" Section 5. Uncertainty remains as to what this language precisely means and how courts may interpret it.

Before 2000, the "discriminatory purpose" prong of Section 5 was understood to mean any discriminatory purpose, which is the same standard used to determine whether discrimination is unconstitutional. In Reno v. Bossier Parish (Bossier Parish II) (2000), the Supreme Court extended the retrogression standard, holding that for a voting change to have a "discriminatory purpose" under Section 5, the change must have been implemented for a retrogressive purpose. Therefore, a voting change intended to discriminate against a protected minority was permissible under Section 5 so long as the change was not intended to increase existing discrimination. This change significantly reduced the number of instances in which preclearance was denied based on discriminatory purpose. In 2006, Congress overturned Bossier Parish II by amending Section 5 to explicitly define "purpose" to mean "any discriminatory purpose."

Federal examiners and observers

Until the 2006 amendments to the Act, Section 6 allowed the appointment of "federal examiners" to oversee certain jurisdictions' voter registration functions. Federal examiners could be assigned to a covered jurisdiction if the Attorney General certified that

1. The Department of Justice received 20 or more meritorious complaints that the covered jurisdiction denied its residents the right to vote based on race or language minority status; or
2. The assignment of federal examiners was otherwise necessary to enforce the voting rights guaranteed by the Fourteenth or Fifteenth Amendments.

Federal examiners had the authority to register voters, examine voter registration applications, and maintain voter rolls. The goal of the federal examiner provision was to prevent jurisdictions from denying protected minorities the right to vote by engaging in discriminatory behavior in the voter registration process, such as refusing to register qualified applicants, purging qualified voters from the voter rolls, and limiting the hours during which persons could register. Federal examiners were used extensively in the years following the Act's enactment, but their importance waned over time; 1983 was the last year that a federal examiner registered a person to vote. In 2006, Congress repealed the provision.