Histoire de la haute fonction publique française

L'histoire de la haute fonction publique française retrace l'évolution de la haute fonction publique française de sa genèse jusqu'à aujourd'hui. Si la haute administration a connu des modifications à travers le temps, ses structures sont demeurées d'une grande stabilité. La haute fonction publique civile française contemporaine a été structurée sous le Consulat et le Premier Empire. Dominique Chagnollaud, dans Le Premier des ordres, refuse ainsi l'utilisation de l'expression de « haute fonction publique » pour désigner les employés du roi de France sous l'Ancien Régime.

Révolution française et Première République

Abolition de la patrimonialité des charges et réforme des départements ministériels (1789-1791)

La Révolution française mène la Assemblée nationale constituante, puis l'Assemblée nationale législative et la Convention nationale à déterminer de nouvelles règles d'organisation de l'administration centrale. Les départements ministériels sont uniformisés par la loi du 25 mai 1791. La « patrimonialité des charges » de l'Ancien Régime (Marie-Christine Kessler) est abolie. L'agent public est rémunéré par la puissance publique, là où, sous l'Ancien Régime, les « employés [étaient] rétribués sur les deniers de leur maître et recrutés par lui en tant que serviteurs » (Dominique Chagnollaud).

S'il n'y a pas encore à proprement parler de fonctionnaires, Dominique Chagnollaud souligne que les ingénieurs du corps des ponts et chaussées créé en 1716, recrutés sur des concours écrits et grâce à des stages, sont les premières figures d'une haute fonction publique en germe. Par ailleurs, des grandes écoles du service public ont été créées dans les décennies précédentes, comme l'École nationale des ponts et chaussées (1747). En dehors de ces cas, le recrutement sur concours n'a pas cours, quand bien mêmes les souhaits exprimés dans les cahiers de doléances de 1789 au sujet des fonctionnaires allaient dans le sens de la création de concours de recrutement afin de faire du mérite académique, et non du sang, le critère de sélection prédominant.

De l'élection à la nomination des agents publics de haut niveau (1791-1795)

En 1791, les révolutionnaires décident que les emplois publics doivent être pourvus par l'élection. Certains postes donnent en revanche lieu à des nominations. Les difficultés posées par l'élection les mènent toutefois à opter progressivement pour le principe de la nomination aux emplois. Ces nominations, discrétionnaires, s'ancrent dans l'idée selon laquelle les ministres étant responsables de leur administration, ils doivent pouvoir choisir tous leurs employés. Cette transition de l'élection à la nomination a lieu, petit à petit, sous le Directoire. La conséquence de ce système est un recrutement de hauts fonctionnaires basé sur la cooptation et les alliances matrimoniales, au sein de l'aristocratie et de la haute bourgeoisie. Ce biais sociologique était renforcé par deux éléments : une rémunération très faible pour les hauts fonctionnaires, discriminant mécaniquement les candidats les moins aisés, et l'obligation faite dans certains cas d'un niveau de revenu plancher élevé pour occuper une fonction.

Les révolutionnaires s'intéressent également aux hauts fonctionnaires locaux. La Constitution française de 1791 dispose qu'ils « n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la surveillance et l'autorité du Roi, les fonctions administratives ». La Constitution du 6 messidor an I (1793) dispose que « les administrateurs et corps municipaux n'ont aucun caractère de représentation; ils ne peuvent, en aucun cas, modifier les actes du corps législatif ni en suspendre l'exécution ».

Le concours demeure par conséquent une modalité de recrutement marginale. L'École polytechnique, créée en 1794 afin de former des futurs ingénieurs et cadres supérieurs de l’État, voit toutefois son entrée être conditionnée par un concours. Sélectif et anonyme au moment des épreuves écrites, il se poursuit au cours de la scolarité ; c'est donc sur la base du classement de fin d'études que les élèves peuvent choisir leur école d'application et travailler ensuite pour la puissance publique.

Consulat et Premier Empire

Fondation légale de la haute fonction publique civile (1799-1807)

Le Consulat et l'Empire sont une période pivot dans l'histoire de la haute fonction publique française. Le terme de « fonctionnaire » se développe dans la langue française à cette époque et apparaît pour la première fois dans le Dictionnaire de l'Académie française en 1802. Marie-Christine Kessler soutient que c'est à cette époque, « parfois en innovant totalement, parfois en s'inspirant du passé », que la haute fonction publique civile a été légalement fondée par Napoléon Bonaparte.

Les Grand corps de l'État émergent à cette époque. La Constitution du 22 frimaire an VIII crée le Conseil d'État. La Cour des comptes est créée par la loi du 16 septembre 1807. L'Inspection générale des finances est basée sur l'Inspection du Trésor, créée par l'arrêté du 19 fructidor an X. Les préfets et sous-préfets sont aussi créés à cette période, par la loi du 28 pluviôse an VIII.

Sans compter les inspecteurs du Trésor, il y a environ 2 000 hauts fonctionnaires dans l'Empire. Toutefois, comme le souligne Chagnollaud, « la distinction inégale des composantes de l'Administration et du corps politique sous l'Empire, comme l'illustre en particulier le cas du Conseil d'État, l'indifférenciation relative entre filières politique et administrative ne permettent pas de dessiner les traits d'un groupe nettement particularisé ».

Accroissement du pouvoir de la haute fonction publique civile (1799-1815)

Napoléon nomme de manière croissante des fonctionnaires de carrière comme directeurs d'administration centrale, témoignant d'une professionnalisation de la fonction publique. Environ un tiers des postes de préfet de l'Empire est occupé par des hauts fonctionnaires de carrière, le reste l'étant par des anciens militaires ou des hommes politiques. De plus, des hauts fonctionnaires sont anoblis, bien que les militaires le soient plus souvent. Le prestige des hauts fonctionnaires se traduit alors par un éventail de rémunération très large, le rapport entre les fonctionnaires les moins et les plus payés étant d'1 à 70. Ce phénomène se modérera à travers le siècle, atteignant 1 à 21 en 1914.

Les directeurs d'administration centrale connaissent une stabilité durant la période napoléonienne; Jean Tulard et Guy Thuillier relèvent que « 45 % des [...] directeurs d'administration centrale [...] de l'époque napoléonienne avaient commencé leur carrière avant 1789 et 85 % étaient déjà dans les ministères sous la Révolution ».

Développement de l'examen de recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires (1810-1815)

L'arrêté du 19 germinal an XI crée l'auditorat du Conseil d’État. Ses auditeurs sont des fonctionnaires, qui doivent étudier le droit au sein de l'institution avant d'occuper d'autres fonctions au sein de l’État ou de continuer leur carrière au sein du Conseil. Napoléon écrit : « les fonctions d’auditeurs ne sont qu’une école et un acheminement à d’autres fonctions ». Toutefois, comme le note Kessler, « les auditeurs qui avaient moins de relations que les autres pouvaient après un auditorat de six années être écartés discrétionnairement du service public ».

En 1810, le Conseil d’État crée un examen d'entrée, puis en 1813, impose la détention d'un diplôme qui soit ou bien une licence en droit, ou bien une licence ès sciences. Selon Marie-Christine Kessler, « le fait que la sélection ait été instaurée dans ces corps [le Conseil d’État et l'Inspection générale des finances] plus rapidement qu'ailleurs a [...] joué dans la position dominante qui a toujours été la leur en France ». L'auditorat est ainsi une pépinière pour la haute fonction publique, dont les membres doivent essaimer dans la haute administration. Napoléon déclare ainsi au Conseil d'État que « le but de l'institution est de mettre sous la main de l'Empereur des hommes d'élite [...] qui se formeront, pour ainsi dire, à son école [...]. C'est de là que sortiront de vrais magistrats, de vrais administrateurs ».

Par ailleurs, l'Empire voit la création du concours de l'École spéciale militaire de Saint-Cyr.

Restauration

Épuration dans la haute fonction publique (1815-1820)

La haute fonction publique civile fait l'objet d'une épuration après les deux chutes de Napoléon, la monarchie restaurée souhaitant s'assurer du soutien de ses administrateurs. La première épuration, celle après la première abdication de Napoléon Ier en 1814, n'est suivie que d'une « épuration de convenance » (Jean Tulard). Comme le note Kesler, « plus d'un tiers des préfets et près des deux tiers des sous-préfets furent laissés en place ». La seconde abdication, en revanche, est suivie d'une épuration plus forte. Les membres du Conseil d'État voient leur comportement durant les Cent-Jours être examiné, et 6 exclusions sont prononcées en 1819, suivies de 5 en 1820, et 8 enfin en 1828. Toutefois, comme le souligne Dominique Chagnollaud, « les épurations témoignent déjà, paradoxalement, d'une certaine impuissance des politiques à briser totalement l'autonomie croissante de l'ordre administratif ».

Renforcement de la haute fonction publique (1816-1830)

La Restauration voit l'émergence du terme de « haut fonctionnaire », qui fait son apparition dans la sixième édition du Dictionnaire de l'Académique française. Une porosité existe entre la haute fonction publique et le milieu politique. Des hauts fonctionnaires sont ainsi couramment élus au sein des assemblées parlementaires. La réussite du modèle de l’École polytechnique et de son concours de recrutement anonyme et sans cooptation pousse à la recréation de l'École de guerre, qui avait été dissoute en 1815, et dont le mode de recrutement est similaire à celui de l'X. En 1818, la loi Gouvion-Saint-Cyr norme les carrières d'officier en rendant difficilement contournable passage par les écoles militaires françaises, qui recrutaient sur concours.

Ce raffermissement de la position de la haute fonction publique se traduit par l'abandon des projets de suppression du Conseil d’État.

Monarchie de Juillet

Système de cooptation (1830-1848)

Sous la monarchie de Juillet se développe un système de cooptation tel que le départ à la retraite d'un haut fonctionnaire conduisait généralement au recrutement d'un jeune haut fonctionnaire issu de sa famille. Les dernières heures de la monarchie de Juillet permettent toutefois la mise en place, à l'Inspection générale des finances, d'un système de concours, le ministre des Finances indiquant « qu'il importe d'admettre dans la carrière si difficile de l'inspection ceux d'entre eux qui offrent le plus de garanties d'aptitude ».

Rompant avec une pratique de l'Empire, les directeurs d'administration centrale sont de moins en moins souvent des fonctionnaires de carrière. Dominique Chagnollaud note que « en 1847, sur 34 directeurs, 11 sont députés et 2 pairs de France ». Jean-François Kesler souligne également la prépondérance des liens familiaux dans le recrutement, et qu'ainsi, « [e]n 1840, 8 ambassadeurs (sur 9), 19 ministres plénipotentiaires (sur 21), 27 secrétaires d'ambassade (sur 31) étaient nobles ». Après 1830 toutefois, les orléanistes devenant dominants, les nobles légitimistes se retirent progressivement de l'administration, et ne restent principalement qu'au sein du ministère des Affaires étrangères. En 1840, Kesler rapporte que « près de 90 % des diplomates étaient nobles [...] la seule exception étant François Guizot qui représentait la France à Londres », tandis que « 19 ministres plénipotentiaires sur 21, et 27 secrétaires d'ambassade sur 31 ».

Cette situation provoque des débats parlementaires, certains députés étant favorables à la mise en place de systèmes de concours afin de briser la cooptation et le népotisme. Le député Saint-Marc Girardin dépose ainsi une proposition de loi le 30 mars 1844 qui prévoit que « nul ne pourra être admis au grade le moins élevé dans l'un des services rétribués par l'État, si son aptitude n'a pas été constatée par un des moyens suivants : le résultat d'un concours, un examen subi à la sortie d'une école spéciale, un diplôme obtenu dans une des facultés, un surnumérariat précédé et suivi d'examens, un certificat d'aptitude délivré avec un examen spécial, etc. ».

Évolution sociologique

La monarchie de Juillet consacre le triomphe de la haute bourgeoisie, qui bénéficie du renouvellement politique et des élections législatives pour conquérir le Parlement et la haute administration. Comme le note Kesler, si en 1830, 80 % des conseillers d’État sont nobles, la proportion tombe à 45 % en 1831 ; de 72 % de maîtres des requêtes nobles, on passe à 34 % ; et de 77 % des auditeurs, à 40 %.

Députés fonctionnaires (1830-1848)

La monarchie de Juillet est marquée par un nombre important de parlementaires issus de la haute fonction publique, civile comme judiciaire ou encore militaire. Les trois quarts des députés appartiennent à ces catégories. Notamment, 50 % des pairs et 40 % des députés sont hauts fonctionnaires. Comme le rapporte Kesler (2006), « [l]e Conseil d’État comptait 40 pairs et 42 députés ; 5 directeurs de ministère siégeaient à la Chambre des députés ».

Modération des rémunérations (1830-1848)

La haute administration devient de plus en plus connue et abordée dans les débats et par les journaux, sous l'effet du développement du parlementarisme. Les traitements des hauts fonctionnaires font l'objet de gels ou de baisses.

Deuxième République

Épuration dans la haute fonction publique (1848)

Le changement de régime vers la Deuxième République induit une nouvelle épuration politique de la haute administration. Si elle est moins forte que les précédentes, cette épuration frappe avant tout le corps préfectoral et la magistrature.

Lutte entre le recrutement par examen et le recrutement par concours (1848-1850)

Dominique Chagnollaud souligne que les débuts de la Deuxième République ont été marqués par une opposition entre les forces politiques favorables à la généralisation du concours anonyme dans le recrutement des hauts fonctionnaires d'une part, et celles favorables à l'examen d'autre part. Les républicains préféraient la première solution à la deuxième, dans la mesure où le concours réduisait considérablement les risques de cooptation et de népotisme. La droite monarchiste, en revanche, préférait l'examen, où l'importance du grand oral d'admission était plus importante, et qui laissait par conséquent la haute main à l'administration pour choisir les candidats admis. Si l'Assemblée nationale constituante de 1848 est dominée par les républicains et consacre le principe du concours en novembre 1848, le retournement conservateur en 1849 a pour conséquence de faire de l'examen la règle et le concours l'exception. Eugène Rouher, favorable à l'examen, met en avant les « inconvénients graves » du concours, « qui toujours contribue à une indépendance assez fâcheuse pour le principe d'autorité ».

Création et suppression de l’École d'administration (1848-1849)

La Deuxième République voit l'émergence de débats au sujet de la formation des hauts fonctionnaires. L'idée de créer une école d'administration, qui forme les futurs cadres supérieurs de l’État, est débattue. Hippolyte Carnot écrit dans son journal dès le 26 février 1848 : « école d'administration notre première pensée ». L'École d'administration est ainsi créée, recrutant des enseignants tels qu'Alphonse de Lamartine. Elle est toutefois décriée par la haute administration, qui voit ainsi son monopole de la formation des hauts fonctionnaires (formation alors ad hoc) compromis, ainsi que sa capacité à coopter ses futurs membres. La droite obtient ainsi la fermeture de l'école dès 1849, par une décision d'Alfred de Falloux.

Création d'un premier statut des hauts fonctionnaires (1850-1851)

La loi du 5 juillet 1850 formalise des règles coutumières organisant le corps des Mines et le corps des Ponts. Le décret du 13 octobre 1851, qui met en œuvre la loi, « définit, moins d'un siècle avant le statut général de 1946, les positions du fonctionnaire moderne. Il distingue en particulier l'activité, la disponibilité, le congé illimité et le retrait d'emploi ».

Second Empire

Accroissement du rôle des hauts fonctionnaires impériaux (1852-1858)

Le Second Empire est marqué par l'accroissement de la puissance des hauts fonctionnaires dans l'appareil d’État. René Rémond écrit que « c'est le règne des hauts fonctionnaires promus aux responsabilités ministérielles », où le « personnel dirigeant est composé majoritairement d'administrateurs, d'experts ». Le préfet voit ses prérogatives être accrues grâce au décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative. De plus, le décret du 18 août 1858 réforme les carrières des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères.

Reprenant une pratique de l'Empire, le Second Empire s'attache à nommer des hauts fonctionnaires à la tête des directions d'administration centrale, et non plus des parlementaires ou des pairs de France comme sous la monarchie de Juillet. Sur les 190 directeurs d'administration centrale nommés par Napoléon III, 178 sont des hauts fonctionnaires de carrière. Comme cela s'était développé dans les décennies précédentes, le Second Empire puise dans les Grands corps pour sélectionner ses directeurs d'administration.

Réduction du rôle des hauts fonctionnaires parlementaires (1852-1869)

Le Second Empire interdit à un fonctionnaire d'être détenteur d'un mandat parlementaire. Le nombre de hauts fonctionnaires parlementaires tombe immédiatement à 0, tandis que la part des députés ayant été fonctionnaires par le passé passe d'environ 25 % en 1852 à 10 % en 1869.

Création de la pension (1856)

En 1856, une loi crée un système de pension pour les ministres et les « grands fonctionnaires », leur assurant une retraite.

Développement des concours anonymes (1852-1870)

Cette époque est celle du développement du concours anonyme comme mode de recrutement. Jusqu'à la Deuxième République, l'Inspection générale des finances recrutait discrétionnairement, sur la base d'entretiens réalisés par ses membres avec les candidats qui facilitaient donc la cooptation et la discrimination. Sous le Second Empire, l'Inspection met en place un concours, réduisant ainsi l'influence du pouvoir politique dans les nominations. La Cour des comptes met elle aussi en place un examen qui, en 1854, devient de fait un concours, qui en prend officiellement le nom en 1886.

Troisième République

Fixation du système de recrutement par concours (1871-1868)

La fondation de la Troisième République est le moment de la « naissance et fixation d'un système de formation et de recrutement des hauts fonctionnaires » (Kessler). Le concours anonyme se généralise comme voie d'accès à la haute fonction publique au même moment où l'École libre des sciences politiques (Sciences Po) émerge.

La loi du 24 mars 1872, adoptée quelques mois après la création de Sciences Po, crée un nouveau concours d'accès à l'auditorat du Conseil d’État. L'Inspection des finances renouvelle ses voies d'accès avec un nouveau concours à partir du décret du 25 janvier 1879. La création des concours est concomitante de la généralisation du classement et de l'ordre de mérite, qui permet, à la Cour des comptes par exemple, de rendre objectif le recrutement des candidats en fonction de leur rang. Le ministère des Affaires étrangères crée son concours avec l'arrêté du 13 juillet 1868. Au ministère des Affaires étrangères, le décret du 22 septembre 1913 interdit la nomination à un poste diplomatique à un individu n'ayant pas réussi le concours du ministère, à l'exception des postes d'ambassadeur. Le corps préfectoral, considéré comme le plus politique, organise un concours seulement en 1928. La loi de finances du 11 juillet 1911 conditionne une nomination dans la haute fonction publique par le tour extérieur à dix années de service public. « Désormais », écrit Kessler, « il n'y a plus d'accès direct aux diverses fonctions par des procédures variables cachant souvent l'arbitraire du pouvoir ». La part de hauts fonctionnaires issus de la classe moyenne s'accroît.

La conséquence de cette fixation est la création de véritables filières avec des parcours de carrière réglés. C'est le cas du corps préfectoral. Alors que sous la présidence d'Adolphe Thiers, 29 % des préfets ont été sous-préfets par le passé, la proportion passe à 65 % sous la présidence de Patrice de Mac Mahon, puis à 91 % entre 1876 et 1918.

Épuration républicaine de la haute fonction publique (1871-1879)

Le nouveau régime met en place une épuration de la fonction publique, qui commence dès 1871, avant d'entrer dans une période de pic entre 1877 à 1883. La Troisième République s'assure ainsi de la fidélité aux idéaux républicains de ses serviteurs, dont certains sont encore fortement affiliés au Second Empire ou attendent le retour de la monarchie. Il n'en demeure pas moins qu'en 1901, « certaines des ambassades les plus importantes sont occupées par des grands noms de l'ancienne noblesse ou de la noblesse d'Empire » (Christophe Charle), qui ne sont pas nécessairement parfaitement alignés sur la République.

Accroissement de la mobilité des hauts fonctionnaires (1880-1939)

La Troisième République voit l'accroissement de la mobilité des hauts fonctionnaires, au sein de l'appareil d’État, et à l'extérieur. Certains corps de hauts fonctionnaires mettent en place des règles de mise en disponibilité sur le modèle de celles du corps des Ponts. Ainsi, l'Inspection générale des finances permet la mise en disponibilité de l'Inspection par arrêté du 24 septembre 1909, puis la Cour des comptes en 1930. Cela facilite l'intégration des hauts fonctionnaires au sein des cabinets ministériels : à la fin du XIXe et au début du XXe siècles, ils représentent plus de 60 % du personnel des cabinets.

Le pantouflage (départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé) est pratiqué par environ 33 % des hauts fonctionnaires dans les décennies avant 1914. 37 % des polytechniciens de la promotion sortie en 1899 quittent le service de l’État un an au moins après la diplomation. Le chiffre aurait atteint 78 % pendant la Seconde Guerre mondiale. Entre 1910 et 1918, la proportion serait de 36 % pour les inspecteurs des finances, puis 31 % entre 1931 et 1939. En 1930, c'est 29 % des membres du Conseil d’État.

Projet de création d'une école nationale d'administration (1935-1938)

Sous Pierre Laval, un décret-loi est pris qui vise à réduire l'éclatement des grands concours administratifs pour les unifier. L'opposition des administrations cause toutefois son inapplication.

Le Front populaire, sous l'impulsion de Jean Zay, propose la mise en place d'une école nationale d'administration afin de former les hauts fonctionnaires et démocratiser leur recrutement en retirant aux administrations et Grands corps leur capacité de recrutement direct. Gustave Doussain déclame : « instituons donc une école d'administration [...]. Brisons la chaîne d'or qui interdit au plus grand nombre l'accès [aux] postes de commandement où l'on a besoin d'hommes bien doués plus que d'hommes bien nés ». Le projet échoue, le Sénat enterrant le texte.

Toutefois, comme le remarque Jean-François Kesler, une évolution a lieu au seuil de la Seconde Guerre mondiale : les jurys de concours ne sont plus uniquement composés de membres du corps recruteur, et les sujets proposés sont recalibrés afin de moins favoriser les insiders. De 1937 à 1945, le concours de l'Inspection générale des finances est ouvert non seulement aux élèves titulaires d'une licence ou anciens de l'X, mais aussi à des fonctionnaires du ministère des Finances, par voie interne ; c'est alors une exception.

La haute fonction publique sous le Front populaire

L'arrivée au pouvoir de la coalition du Front populaire provoque un mouvement de nominations dans la haute fonction publique, quoique d'une ampleur faible. Comme l'écrit Kesler, « [l]a SFIO bénéficiait de peu de sympathies dans la haute administration, mais Léon Blum la respectait profondément ; il n'aurait pas toléré une chasse aux sorcières et refusait toute éviction injustifiée ». Les nominations touchent par conséquent principalement le corps préfectoral, étant entendu à l'époque que les préfets étaient les plus « politiques » des hauts fonctionnaires. En revanche, seuls deux directeurs d'administration centrale sont remerciés : le directeur du mouvement général des fonds, et le directeur de la sûreté nationale.

Régime de Vichy

Mise au pas de la haute fonction publique (1940)

Le régime de Vichy adopte un acte (loi du 17 juillet 1940), qui facilite la révocation ad nutum des fonctionnaires et des magistrats. Il est utilisé pour relever de leurs fonctions des hauts fonctionnaires trop marqués par le républicanisme, en plus du statut des Juifs qui entraîne la révocation de hauts fonctionnaires juifs. L'acte dispose que « pendant une période qui prendra fin le 31 octobre 1940, les magistrats, fonctionnaires et agents civils ou militaires de l'État pourront être relevés de leurs fonctions par décret sur le seul rapport du ministre compétent et sans autre formalité ». Les sujets des concours administratifs sont influencés par le régime ; ainsi, certains oraux exigent un exposé sur « les causes de la défaite » ou encore « l'idée de race et l'idée de nation » (Kesler).

Paradoxalement, la haute fonction publique sert largement de manière fidèle le régime en place, considérant nécessaire d'assurer la stabilité de l’État, au prix de la compromission. Un nombre très faible de hauts fonctionnaires quitte le service de l’État. Au contraire, le régime leur est attractif car il se place d'emblée dans une logique technocratique. Toutefois, Vichy favorise l'ascension de la frange la plus conservatrice de la haute fonction publique. Cette faction conservatrice obtient rapidement des postes de pouvoir ; Yves Bouthillier devient par exemple ministre des Finances et déclare : « la Révolution nationale, c'est la primauté de l'administration sur la politique ».

Réformes de la haute fonction publique (1940-1941)

Le régime de Vichy cherche à rénover la haute fonction publique afin qu'elle soit assez forte pour servir le projet de révolution nationale. L'École des cadres d'Uriage est ainsi créée afin de former des hauts fonctionnaires. L'objectif est que les hauts fonctionnaires soient recrutés non pas en fonction d'un concours, mais de stages, et que l'avancement se fasse à la performance plutôt qu'à l'ancienneté.

Un projet de création d'un véritable corps préfectoral, préparé en novembre 1940, échoue à être mis en place. En revanche, un concours est créé pour recruter les chefs de cabinet des préfets. Le régime adopte un premier statut des fonctionnaires par la loi du 14 septembre 1941.

Si Vichy pose à nouveau la possibilité de la création d'une voie de recrutement unique dans la haute fonction publique, les administrations se mobilisent contre ce projet lors des réunions interministérielles afin de garder la main sur leur recrutement.

Remplacements de hauts fonctionnaires (1941-1943)

Comme l'écrit Kesler, le régime de Vichy a conservé la plupart des chefs de bureau en place sous la Troisième République dans les ministères techniques, ainsi que les directeurs. De même, « la moitié des préfets sont également demeurés en fonctions ». En revanche, à partir du débarquement allié en Afrique du Nord (1942) et l'invasion de la zone libre, une vague de remplacements de directeurs a lieu. Certains démissionnent en effet à ce moment-là, ou rejoignent Giraud ou Charles de Gaulle.

Ce phénomène prend de l'importance à partir de 1943-1944, lorsque la Milice de Vichy accroît son empreinte sur l’État et constitue de manière croissante une administration parallèle.

Gouvernement provisoire de la République française

Création de l’École nationale d'administration et du corps des administrateurs civils (1945)

Dès la Libération, Charles de Gaulle charge Michel Debré de réformer la haute fonction publique. Il s'entoure de Roger Grégoire, Philippe Rivain et René Tomasini, ainsi que de Jean Trouve, tous hauts fonctionnaires. L'École nationale d'administration est créée par l'ordonnance du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires, en même temps que le corps des administrateurs civils, qui a vocation à unifier la plupart des corps de la haute fonction publique d’État. L'École est toutefois initialement rejetée par les Grand corps, qui voient l'ENA comme un obstacle à leur mode de recrutement traditionnel, libre et discrétionnaire. Ce rejet a pour conséquence des pressions de la part des ministères devant verser une subvention pour charge de service public à l'ENA, qui la réduisent autant que possible.

Épuration de la haute fonction publique (1944-1946)

L'épuration à la Libération touche au premier chef la haute fonction publique, avec un degré d'épuration différencié selon les ministères. Le ministère de la Justice est particulièrement touché, avec une mise à la retraite d'office ou une révocation sans pension de l'intégralité des directeurs d'administration centrale, du fait de leur rôle dans le régime de Vichy.

Quatrième République

Accroissement du pouvoir de la haute fonction publique du fait de l'instabilité politique (1946-1958)

La Quatrième République est marquée par une instabilité politique forte. La haute fonction publique se retrouve ainsi garante de la continuité de l'action publique. Comme le note Jean-François Kesler, « [l]es hauts fonctionnaires et les très hauts fonctionnaires n'ont jamais eu autant d'influence et d'indépendance à la fois ». Cela se traduit par le maintien de certains d'entre eux à des postes pendant de nombreuses années. Par exemple, Louis Franck demeure Directeur des prix au ministère des Finances de 1947 à 1962. François Bloch-Lainé écrit ainsi a posteriori : « On a dit que les choses avaient tenu sous la IVe République grâce [aux hauts fonctionnaires], malgré l'instabilité politique. C'est vrai ». Elle joue un rôle important de modernisation économique lors des Trente Glorieuses.

Toutefois, l'objectif de mobilité des hauts fonctionnaires poursuivi par la création d'un corps interministériel d'administrateurs civils est un échec relatif, dans la mesure où les ministères préfèrent conserver leurs hauts fonctionnaires.

Les énarques font irruption dans les cabinets ministériels à partir de 1954, dans les cabinets du gouvernement Mendès France. Ainsi, sous la IVe République, « 22 directeurs de cabinet sont énarques et 15 sont X ».

Haute fonction publique comme technocratie (1950-1958)

Le concept de technocratie, qui a émergé dans les années 1930, est utilisé de manière croissante pour faire référence à la haute fonction publique française et aux énarques dans les années 1950. Ces derniers accroissent leur empreinte dans la haute administration française, malgré un accueil marqué par le soupçon les premières années dans certains ministères. Au sein du ministère de l'Agriculture, par exemple, l'arrivée d'énarques au sein de services dominés par des membres des grands corps techniques est très mal perçue et conduit à une absence d'affectation d'énarques en sortie d'école jusqu'à 1955. La situation s'améliore à partir du milieu des années 1950.

Cinquième République

La République des fonctionnaires (1958-1969)

La présidence de Charles de Gaulle est marquée par le renforcement de la haute fonction publique civile. Charles de Gaulle puisse dans le vivier des énarques pour peupler les grandes institutions publiques et son cabinet. De plus, les jeunes hauts fonctionnaires ambitieux sont incités à conquérir des circonscriptions pour devenir des élus. Pierre Birnbaum qualifie ainsi en 1976 la Cinquième République de « République des fonctionnaires ». L'ENA a ainsi « redoré le blason de l'ensemble de la haute administration en perfectionnant ses qualités, ses capacités techniques. La puissance de l'administration dans son ensemble s'en est trouvée accrue » (Kessler).

Alternances administratives (1974-1988)

L'élection de Valéry Giscard d'Estaing provoque des mouvements de nominations de hauts fonctionnaires, sans que cela n'atteigne les proportions d'un système des dépouilles. Le même phénomène a lieu après l'élection de François Mitterrand. La part des militants de partis s'accroît au sein des cabinets ministériels, de telle sorte que la direction de la formation continue de l'ENA crée un cycle de formation pour les membres de cabinets qui ne sont pas des hauts fonctionnaires.

Une haute fonction publique en question (depuis 1981)

La présidence de François Mitterrand et les années 1980 sont marquées par une évolution dans la haute fonction publique. Un nombre croissant de hauts fonctionnaires rejoint le secteur privé au cours de sa carrière, d'autant que les privatisations accroissent le nombre d'entreprises privées liées au service public.

Voir aussi

• Haute fonction publique française
• Histoire de l'École nationale d'administration et de l'Institut national du service public