Scandale des faux bilans de la Banque de France

Le scandale des faux bilans de la Banque de France est une affaire politico-financière française durant laquelle il est révélé que la Banque de France a falsifié ses comptes entre 1924 et 1925 afin d'éviter une panique bancaire. Le scandale, qui éclate le 9 avril 1925 sous le cartel des gauches (1924-1926), provoque la chute du gouvernement Herriot I dès le lendemain.

Histoire

Contexte (1914-1924)

La Banque de France est garante de la valeur de la devise française ; à cet effet, elle est tenue par la loi, depuis 1864, de publier son bilan de manière hebdomadaire. La Première Guerre mondiale et les besoins en financement pour reconstruire la France provoquent toutefois des tensions budgétaires dans l'entre-deux-guerres. Un large consensus politique existe pour une stabilité du franc et sa parité avec l'or ; l'objectif est de faire retrouver au franc sa même valeur, par rapport à l'or, qu'avant la guerre. Il est nécessaire pour cela d'éviter toute dépréciation du franc, ce qui implique de contenir l'inflation à un niveau faible.

A cet effet, un ensemble de normes financières est mis en place par le ministre des Finances pour fixer des règles visant à contenir la masse monétaire en circulation. Comme le rappelle l'historien de l'économie Bertrand Blancheton, un « système de double plafond » est mis en place au sortir de la Première Guerre mondiale. D'une part, le Trésor et la Banque de France ont adopté une convention qui plafonne les avances de la Banque de France à l’État à 2 Md de francs par an. D'autre part, un arrêté fixe le « montant maximal de la circulation fiduciaire », c'est-à-dire la masse monétaire en circulation. Ce plafond, qui comprend les avances, contraint la masse monétaire à demeurer égale à ou sous le niveau de 41 Md de francs.

La difficulté à concilier une politique de faible inflation et de franc fort avec une politique de reconstruction et d'investissements provoque un grand nombre de chutes de gouvernement dès la fin des années 1910. L'impossibilité de contenir l'inflation provoque une baisse de valeur du franc, qui passe de 25 francs pour 1 livre sterling en 1918 à 120 francs pour 1 livre sterling en mars 1924. Les gouvernements successifs ne remboursent pas ou peu les avances à la Banque de France, ce qui nourrit l'inflation. De plus, le Trésor s'abonde en liquidité par le biais d'un circuit de financement inflationniste, par lequel il émet des titres de dette publique rachetés par les banques commerciales qui les escomptent ensuite auprès de la Banque de France contre de la monnaie. La masse monétaire en circulation ne fait que croître à partir de 1922.

Arrivée au pouvoir du cartel des gauches (mai-octobre 1924)

Le cartel des gauches, alliance entre des partis politiques de gauche excluant le Parti communiste français et sans implication de la SFIO, sort victorieux des élections législatives françaises de 1924. Le gouvernement Herriot I fait toutefois le choix de lutter contre l'inflation afin de maintenir la stabilité du franc, et renonce à ses projets de relance économique d'ampleur. Cette décision est motivée, selon Blancheton, par la « crainte d’accentuer la défiance du public envers les avoirs libellés en francs et de provoquer ainsi une évasion de capitaux, une dépréciation du franc et une crise plus aigu encore des finances publiques ». Afin de maintenir la confiance des ménages et des entreprises, le cartel renonce à ses promesses de campagne qu'étaient la création d'un impôt sur le capital et l'élargissement de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Parallèlement, la Banque de France prend une mesure qui n'a, à l'origine, qu'une vocation technique : la masse monétaire augmente mécaniquement à la fin de chaque mois, pour des raisons comptables, ce qui fausse l'interprétation de l'évolution de la masse monétaire. En effet, la Situation hebdomadaire est publiée juste après ce pic, au moment même où la masse monétaire reflue en réalité. De plus, la comptabilisation de la masse monétaire n'est pas corrigée des effets de caisse liés au temps nécessaire pour faire transiter les billets de banque entre la centrale et les succursales provinciales de la Banque.

Si ces phénomènes existent depuis longtemps, le secrétaire général de la Banque de France, Albert Aupetit, décide de mettre en œuvre un lissage des fluctuations par des ajustements techniques à partir du 13 mars 1924. Le gouvernement n'est pas informé de ces ajustements. En réalité, Aupetit prend cette décision afin de favoriser le succès d'une vaste opération réalisée par la Banque de France et le Trésor sur le marché des changes ce mois-là, et dont l'objectif était de provoquer une appréciation du franc propre à rétablir la parité de cette devise avec l'or, alors même que le plafond des 40 Md de francs est dépassé pour la première fois le 6 mars. Sur les 29 Situations publiées entre le 13 mars et le 25 septembre, la Banque fait disparaître au maximum 476 M de francs (9 avril). 13 Situations ne font pas l'objet d'un ajustement.

Falsification (octobre-novembre 1924)

Tant que la masse de billets ne dépasse pas les 41 milliards de francs, l'ajustement technique mené par la Banque de France ne pose pas de problème politique potentiel. Toutefois, le nombre de billets en circulation s'accroît durant l'année 1924, du fait des difficultés du cartel à mettre en œuvre une politique de rigueur économique, et à cause de la défiance des acteurs des marchés financiers qui rechignent à financer la dette publique française. Le cartel des gauches exige de la Banque de France une monétisation du déficit public, par le biais d'avances qui empirent le phénomène. Dès le 2 octobre 1925, il apparaît que le seuil des 41 Md de francs est en permanence dépassé.

Afin d'éviter une panique de l'opinion, qui aurait pu se traduire en une forte inflation, la gouvernance de la Banque de France va à partir de ce moment-là, non pas prévenir le gouvernement, mais mobiliser ses outils de lissage des pics à des fins de falsification de sa Situation hebdomadaire. Comme le rapporte Bertrand Blancheton, les autorités de la Banque vont jouer sur le décalage temporel entre le moment du transfert de billets des succursales provinciales vers les coffres de l'institution parisienne et leur réception à Paris pour faire disparaître des billets de la comptabilité de la Banque. Une enquête menée par l'historien Jean-Noël Jeanneney conclut que le responsable de la falsification serait le secrétaire général de l'institution, Albert Aupetit, avec une potentielle complicité du gouverneur Georges Robineau. Le second sous-gouverneur, James Leclerc, n'est pas tenu informé.

Sur les 27 Situations publiées entre le 2 octobre et le 2 avril, toutes font l'objet d'une falsification. La plus faible est de 127 M de francs (18 décembre) ; la plupart représentent toutefois plus de 700 M de francs, et la plus importante, 1,95 Md de francs (5 mars 1925). Jacques-Marie Vaslin rapporte que la Banque de France dissimule un montant correspond à « 4,6 % de la monnaie en circulation ».

Information du gouvernement et réaction (décembre 1924)

Le second sous-gouverneur, James Leclerc, apprend la falsification en octobre. Il profite d'une convocation du ministre des Finances, Étienne Clémentel, le 15 décembre, pour lui rendre compte de la situation. Alors que ce dernier veut le nommer à la Caisse des dépôts et consignations, Leclerc refuse de quitter la Banque de France à un moment périlleux.

Le ministre convoque le soir-même le gouverneur, le sous-gouverneur et le secrétaire général de l'institution, ainsi que le directeur du Mouvement général des fonds, Pierre de Moüy. Ils confirment la falsification. Ils proposent de s'extraire du problème par un projet de loi qui aurait autorisé la Banque à émettre de 2 Md de francs de billets au-delà du plafond.

Le mardi 16 décembre, Clémentel demande à Herriot une entrevue en urgence. Le gouverneur et le secrétaire général sont présents. Clémentel explique la situation et propose sa démission. Il est décidé de ne rien révéler, dans l'espoir que les finances publiques s'améliorent. Moüy, qui avait dès le début du gouvernement Herriot conseillé la rupture avec la politique de déflation et qui s'oppose à la falsification des comptes, est muté à la direction des Douanes.

Une réponse coordonnée est décidée. D'une part, les institutions publiques (correspondants du Trésor) devront plus avant centraliser leurs liquidités au sein du compte du Trésor à la Banque de France, afin que ce dernier puisse les utiliser pour subvenir aux besoins de trésorerie ; cela permet de réduire le recours aux avances, cachées ou non, de la Banque de France. D'autre part, l'usage du chèque est promu, ce dernier permettant de réduire l'usage des liquidités monétaires. Enfin, il est envisagé de créer une nouvelle devise pour Madagascar et pour la Sarre, qui aurait permis de réduire la circulation de francs.

Le gouverneur de la Banque de France révèle la falsification des bilans au conseil des régents le 18 décembre 1924. Jeanneney écrit que « le glas du Cartel a sonné », car si le conseil des régents est tenue à la discrétion, l'information est dès alors disponible dans certains bureaux de la sphère financière parisienne.

Pression du conseil des régents (janvier-mars 1925)

La gouvernance de la Banque de France tient au courant le gouvernement de l'évolution de la situation monétaire. Le gouverneur en vient à espérer un ralentissement de l'activité économique en janvier pour que le besoin de liquidités soit minimisé.

Le gouvernement entre en relation avec le conseil des régents de la Banque, qui est alors composé par des banques privées actionnaires de la Banque de France. Il s'entretient avec Herriot par le biais de son chef, Édouard de Rothschild. Comme l'indique Jeanneney, le conseil des régents cherche à obtenir du gouvernement le relâchement de certaines mesures mises en place par le Bloc national, et notamment l'obligation dite du bordereau de coupons. Cette obligation légale, votée sous le gouvernement Poincaré, consiste à obliger aux banques de conserver une trace écrite des revenus d'intérêts perçus sur leurs actifs financier, qu'elle doit présenter sur demande de l'administration fiscale ; la droite y est très opposé depuis le début. Le conseil indique que la Banque révèlerait la falsification de ses bilans au 10 février si l'obligation du bordereau n'était pas supprimée.

Le 10 février, Clémentel invite à dîner au ministère des Finances des membres de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ; il leur révèle la vérité sur la falsification des bilans, provoquant la stupeur. Herriot reçoit, lui, Raphaël Milliès-Lacroix et Henry Bérenger, président et rapporteur de la commission des Finances du Sénat, ainsi que Paul Doumer.

Le 14 février, Herriot et Clémentel invitent au ministère des Finances Léon Blum, Vincent Auriol et Albert Bedouce (SFIO), ainsi que des représentants des radicaux (notamment, Maurice Viollette, Louis Malvy, Lucien Lamoureux et Louis-Lucien Klotz), Paul Painlevé comme représentant du groupe républicain socialiste, et Louis Loucheur pour représenter la gauche radicale. Il est décidé de céder et de supprimer l'obligation du bordereau de coupons. Toutefois, François de Wendel fait parvenir à Robineau, le 29 mars, une lettre lui indiquant que le bilan du 9 avril devrait procéder à une rectification du bilan, sans quoi il démissionnerait et expliquerait la vérité à l'opinion ; dès le 30, le conseil des régents décide de suivre son initiative, et Rothschild le notifie en personne à Clémentel le 31 mars.

Révélation et chute du gouvernement Herriot (avril 1925)

Herriot exige du ministre des Finances Clémentel qu'il prépare une proposition de loi visant à mettre en place un impôt sur le capital d'une part, et une hausse du plafond de masse monétaire d'autre part. Or, ces deux mesures sont économiquement contradictoires. Herriot fait démissionner Clémentel, ou celui-ci démissionne de son propre gré ; il est remplacé par Anatole de Monzie, qui se met à l'ouvrage sur la loi, afin de la proposer au Parlement.

Le 7 avril, le rapporteur de la commission du Budget, Bérenger, révèle aux sénateurs la falsification des bilans. Le scandale éclate. Le jeudi 9 avril 1925, la Banque de France régularise a posteriori son bilan dans une Situation hebdomadaire. Il apparaît alors que le plafond a été dépassé, et que la masse monétaire se rapproche des 43,5 Md de francs. Les journaux s'emparent du scandale.

Postérité

Chute du gouvernement Herriot (10 avril 1925)

Le 9 avril, Anatole de Monzie prépare un projet de loi visant à instaurer un impôt sur le capital d'une part, et à rehausser le plafond de la masse monétaire en circulation. Ce dernier sujet est une ligne rouge pour les parlementaires. Le débat sur le projet de loi mène à un vote de censure, qui fait tomber le gouvernement Herriot (156 voix pour la censure, 132 contre). Joseph Caillaux est nommé ministre des Finances le 17 avril.

Double enquête administrative

Joseph Caillaux demande une explication au gouverneur de la Banque, Georges Robineau. Ce dernier ne lui donne que des explications floues. Le ministre ordonne par conséquent à ses propres services de mener une enquête. L'inspecteur général des Finances Jean-Marcel Drouineau envoie au ministre deux notes résumant les résultats de son enquête ; la première porte sur la falsification à proprement parler (octobre 1924-avril 1925), et la première sur la phase d'ajustements techniques des comptes (mars-octobre 1924). Le directeur du Mouvement général des fonds, Clément Moret, fait lui aussi parvenir une note résumant les conditions de la révélation de la falsification et l'action des autorités monétaires à sa suite.

Instabilité monétaire et politique

Les quinze mois qui suivent l'éclatement du scandale voient la valeur du franc chuter de 60 % sur le marché des changes, et sept ministres des Finances se succéder. L'épisode « ruin[e] les derniers espoirs d’une restauration de l’ancienne parité-or du franc » (Blancheton).

Historiographie

Bertrand Blancheton soutient que la technicité de la falsification a conduit à ce que les faits derrière le scandale ne soient connus que tardivement. Les premiers ouvrages historiques à traiter du scandale sont La politique monétaire de la France (1924-1928) de Pierre Frayssinet (1928), et Un point d’histoire. Le drame financier de 1924-1928 de Raymond Philippe (1931).

La première datation précise de la falsification provient des mémoires du gouverneur de la Banque de France Émile Moreau, intitulés Histoire de la stabilisation du franc (1926-1928), qu'il publie en 1954. Il faut toutefois attendre l'étude que Jean-Noël Jeanney consacre à François de Wendel (François de Wendel en République : l’argent et le pouvoir 1914-1940, 1976) pour qu'une première étude d'historien mette en évidence les méthodes de falsification et sa chronologie.